行政处罚法主要修改内容

张桂龙(全国人大常委会法工委行政法室一级巡视员)

现行行政处罚法是1996年八届全国人大第四次会议通过的，2009年和2017年先后两次作了个别条文修改。《十三届全国人大常委会立法规划》将行政处罚法修改列为第一类项目。法制工作委员会2018年启动相关工作，2019年10月形成修改草案征求意见稿，2020年6月委员长会议将行政处罚法修订草案提请十三届全国人大常委会一审，2020年10月再次审议，2021年1月22日三审通过。新修改的行政处罚法将于2021年7月15日起施行。

      1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议在北京人民大会堂闭幕。栗战书委员长主持会议。会议经表决，通过了新修订的行政处罚法。 

      此次修改的主要内容有：

     一、落实党中央重大改革决策部署，推动行政处罚制度进步

增加综合行政执法制度，推动解决多头执法、重复执法和执法力量分散问题，规定国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。

增加行政处罚权下放乡镇街道，推动执法重心下移，明确省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估；同时，为保证这部分行政处罚权“放得下、接得住”，加强对行政处罚权下放的规范和保障：一是要求行政处罚权下放乡镇街道的决定应当公布。二是强调承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。三是规定有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。

将行政执法“三项制度”纳入行政处罚法，增加行政执法公示、执法全过程记录制度，完善重大执法决定法制审核制度。一是明确公示要求，增加规定行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。二是体现全过程记录，增加规定行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。三是细化法制审核要求，列明适用情形，明确未经法制审核或者审核未通过的不得作出决定。

完善行政处罚和刑事司法衔接机制，推动行政处罚和刑事处罚有效对接。一是要求对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。二是针对实践突出问题，强调行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。三是明确违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款，体现司法最终原则。

落实行政执法人员持证上岗和资格管理制度要求。一是明确实施行政处罚的执法人员应当具有行政执法资格。二是执法人员在调查或者进行检查时，应当主动出示执法证件，当事人或者有关人员有权要求执法人员出示证件。三是执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。

增加疫情防控有关行政处罚程序规定，明确发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。

二、完善行政处罚设定权限，强化源头规范

适当扩大行政法规、地方性法规的行政处罚设定权限，增加规定上位法对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规、地方性法规为实施上位法，可以补充设定行政处罚。同时，增加约束性要求，拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。行政法规、地方性法规报送备案时，说明补充设定行政处罚的情况。

增加行政处罚实施评估制度，最大限度减少不必要的行政处罚事项，明确国务院部门和自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，及时提出修改或者废止的建议。

三、健全行政处罚规则，保障行政执法既有力度又有温度

保障行政执法有力度，解决重大违法行为违法成本低、惩处力度不够等问题。

增加行政处罚定义，为认定行政处罚提供判断标准，解决行政处罚界限不清问题。同时，补充列举行政处罚种类。

完善没收违法所得。一是规定违法所得除依法退赔的外，应当予以没收。二是明确违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。

延长重点领域违法行为追责期限，规定涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，行政处罚追责期限由2年延长至5年。

坚持现行法规定的一事不两罚制度，同时增加规定同一个违法行为违反多个法律规范的，按照罚款数额高的规定予以处罚。

保障行政执法有温度，实行无错不罚、小错轻罚。

增加没有主观过错不罚，明确当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚，法律、行政法规另有规定的从其规定。

增加首违可以不罚，明确初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

增加从旧兼从轻适用规则，规定实施行政处罚适用违法行为发生时法律、法规、规章的规定，但是作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。

增加行政处罚裁量基准，明确行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。

四、完善行政处罚程序，推进严格规范公正文明执法

加强对非现场执法的规范，要求确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布，记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确，经过审核才能作为证据。同时，强调行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段等措施方便当事人查询、陈述和申辩。

明确行政处罚委托从严把握，防止滥处罚，明确委托应当采用书面形式，委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容，并向社会公布。

明确行政处罚机关事先告知的内容包括拟作出的行政处罚内容，解决因告知不全，影响当事人行使陈述权、申辩权问题。

完善听证制度，解决听证程序使用率偏低问题。一是扩大听证范围，将降低资质等级、责令关闭、限制从业等较重的行政处罚纳入听证范围。二是强化听证笔录的效力，明确行政机关应当根据听证笔录作出决定。

增加电子送达方式，解决行政处罚文书送达难问题，规定当事人同意并签订确认书的，可以采用传真、电子邮件等方式送达行政处罚决定书等法律文书。

增加行政处罚协助制度，规定行政机关向有关机关提出协助请求，被请求机关依法予以协助。

五、防范行政不作为，加强对行政机关的监督制约

增加行政处罚案件立案制度，防止行政机关有案不立，明确立案依据等应当公示，符合行政处罚案件立案标准的应当及时立案。

明确处罚期限要求，防止行政处罚案件久拖不决，规定行政机关自立案之日起九十日内作出行政处罚决定，法律、法规、规章另有规定的从其规定。

加大追责力度，对行政机关有该制止违法行为不制止、该立案不立案、该处罚不处罚、该移送司法机关不移送等情形的，加大追责力度、扩大追责范围。