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研究:公务员信用档案制度建设研究
来源:信监官教育培育考试网(信监官网)  时间:2021-9-19 发布人:admin


研究:公务员信用档案制度建设研究


朱兵强,欧婷(湖南师范大学 法学院)摘 要:公务员信用档案是公务员在个人生活和公务工作中所形成的,能够反映其依法履职、遵纪守规、守信践诺等情况,可以标识其信用度的相关文件的总和。公务员信用档案具有完善国家信用体系、促进人才选拔、推进国家治理现代化以及腐败治理等重要价值。目前公务员信用档案制度尚存在顶层设计不完善、管理机制不健全、公开与利用制度不规范等不足,要完善公务员信用立法,明确公务员信用档案记录内容,优化公务员信用档案管理机制,规范公务员信用档案公开与利用制度。

关键词:公务员信用档案;信用惩戒;信用立法;档案管理

2014 年国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020 年)》(以下简称《纲要》)以及2016 年出台的《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》(以下简称《意见》)等文件提出要建立公务员信用档案(记录)。公务员信用档案是记载公务员在个人生活和公务工作中所形成的,能够反应其依法履职、遵纪守规,守信践诺等情况,可以标识其信誉度的相关文件的总和。学界对信用档案的研究涉及大学生信用档案、会计从业人员信用档案、旅游信用档案、企业信用档案、科研信用档案等,论著非常之多。但遗憾的是,专门研究公务员信用档案建设的文献比较少,虽有学者论证了公务员信用档案的必要性,剖析了公务员信用档案制度建设不彰的成因, 探讨了建立公务员诚信档案的内容与途径。但总体来说,相关研究还比较薄弱,对于公务员信用档案制度建设的重大意义、制度缺陷和完善路径的研究还不够深入,有必要作进一步的研究。

一、公务员信用档案的制度价值

(一)公务员信用档案建设有助于推进国家信用体系建设

政府作为“信用中国”建设的组织者与推动者, 是健全社会信用体系的重要领导力量[1]。“政府诚信体现于公务员诚信,公务员作为政府行为的决策者和实施者,他们的诚信行为,对社会公众有强大的引领、示范作用”[2]。公务员信用档案是公务员信用建设的重要抓手,推动公务员信用档案建设,能够直接推进政务诚信,而政务诚信是社会信用体系的基础和关键,国家信用体系建设的价值取向、发展水平、推进力度和建设成效在很大程度上取决于政务诚信的建设水平。以政务诚信作为全社会诚信建设的突破口,就是抓住了当前诚信建设的主要矛盾[3],可见,公务员信用档案建设不仅能够提升政务诚信,而且对整个社会信用体系建设具有积极促进作用。

(二)公务员信用档案建设有助于推进国家治理现代化

社会信用体系的建设是党和国家对国家治理中出现的新情况新问题在治理理念、治理框架与治理 手段上的制度化回应。党的十九届四中全会提出了 推进国家治理体系和治理能力现代化的基本要求, 并明确指出要“完善诚信建设长效机制,健全覆盖全 社会的征信体系”。中国的社会信用体系建设内含 “政治国家”的逻辑,与党和国家推进国家治理体系和治理能力现代化的实践密不可分,是国家治理现 代化的重要内容,可见,国家治理体系和治理能力的 现代化与社会信用制度建设之间存在紧密的内在关 联。从逻辑上讲,国家治理现代化必然要求现代化 的政府,现代化的政府是廉洁政府、阳光政府、法治 政府。而现代化政府建设离不开公务员,政府部门 由公务员组成,政府治理能力的现代化必须落实到 公务员的行为能力和行为动力之上[4]。建立公务员信用档案制度,有助于打造廉洁公务员队伍,将公务员守法履约等信用信息纳入信用档案并予以公开, 是阳光政府的必然要求。此外,公务员信用档案以信用工具规范公务员职务行为,将法治政府的要求具体化和深入化,是法治政府建设的重要举措。可见,现代化政府建设必须落实到公务员队伍的建设上来,国家治理现代化也离不开公务员诚信制度建 设。

(三)公务员信用档案建设有助于干部选拔任用

注重领导干部的品行是党和国家干部选拔任用的一贯标准。《公务员法》第七条规定,公务员的任用 坚持“德才兼备、以德为先……坚持事业为上、公道正派”的原则。《党政领导干部选拔任用工作条例》重申了上述选人用人原则,对领导干部提出了“讲党 性、重品行、作表率,带头践行社会主义核心价值观,廉洁从政、用权、修身、齐家”的具体要求,这些原则和要求都与公务员信用有密切关系。信用档案以客观真实、相对完整的信用记录为干部选拔任用提供 “档案材料”,是干部选拔任用的重要依据。申言之, 一方面,公务员信用档案可以为选拔任用守法诚信、有能力有担当的领导干部提供依据;另一方面,公务员信用档案可以为干部选拔任用中过滤掉法治意识淡薄、法治能力低下、诚信度不高、道德品质和政治素质不过硬的干部提供依据。建立健全公务员信用档案,将诚信明确纳入领导干部选拔标准,有助于领导干部选拔任用制度的进一步完善。

(四)公务员信用档案建设有助于推进腐败治理

首先,公务员信用档案建设有助于预防腐败。“惩防并举,注重预防”是反腐败的重要战略方针。信用档案可以作为预防腐败的重要工具。经济学理论早已从“成本-收益”层面证明了信用工具具有较好的腐败预防功能。信用档案记录着公务员的信用信息,可以作为公务员岗位安排和职务升迁的重要参考,这就在信用档案与公务员发展之间建立起实质联系,使“死的信用记录”变成“活的有价值的从政资本”,一旦“一处失信,处处受限”“失信一票否决”的失信惩戒机制建立起来,贪腐的成本就相当高,腐败就会在理性人的算计下有所减少。信用工具具有风险预警功能,每一笔信用记录都是对公务员的用状况的一次“点评”,失信记录对公务员而言是一种提示与警醒,可以预防其由失信走向违法犯罪,从 而达到预防腐败的效用。

其次,公务员信用档案建设有助于惩治腐败。

公务员信用档案记录着公务员的失信信息,而这些信用信息往往是对公务员惩戒的重要依据。在违纪、违法性腐败与腐败犯罪之间还存在“过度地带”,对腐败的“零容忍”不仅要求惩治“大官巨贪”,也要求惩戒“小官小贪”。由于“小官小贪”尚未构成腐败 犯罪,对“小官小贪”的惩处难以适用刑罚手段,此时,信用惩戒的特殊价值就显现出来,将公务员小的违法违规记入信用档案,作为岗位安排、职务升迁的 “负面依据”就是对公务员的一种惩戒。

二、公务员信用档案建设中存在的不足

(一)公务员信用档案制度顶层设计不健全

截至目前,我国尚未出台有关信用建设的综合性法律,更无政务诚信专门立法。虽然《公务员法》第二十六条①涉及公务员诚信,但该规定仅限于公务员录用,并未系统规范公务员的信用记录与管理。《征信业管理条例》《征信机构管理办法》等主要规范的是信用信息的征集和信用服务机构的设立运等,并非专门规范政务信用,不能作为公务员信用档案制度的法律基础。地方层面,尽管在各省市的政务信用建设实施方案中,上海市明确以《上海市社会信用条例》作为实施方案的依据,但《上海市社会信用条例》仅仅为地方性法规,而信用制度是公法制度,需要国家统一立法[5]。可见,目前我国公务员信用档案制度的直接法律依据还是不够的,法治化程度较低。现有公务员信用档案管理的规范依据主要是相关文件,包括《纲要》《意见》和地方政府出台的“政务诚信实施方案”等,这些文件以行政规范性文件为主,并非严格意义上的法律。由于缺乏法律的统一规范,导致公务员信用档案制度在顶层设计上的一些缺陷。

首先,《纲要》明确提出了“建立公务员信用档案”的要求,但《意见》的措辞是“纳入政务失信记录”。两个文件精神的不一致导致地方实践模式的混乱,有的地方采取了“纲要模式”,明确提出建立公务员信用档案,如河南。有的地方则采取了“意见模式”,仅提出建立政务失信惩戒记录,如福建。两个文件基本精神的不同会带来制度方向的差异,也会导致实践举措的不同,从而削弱公务员信用档案制度的统一性和权威性,不利于公务员信用档案制度的普遍实行和有序展开。

其次,《纲要》和《意见》对公务员信用档案记载事项规定不一致、不全面。二者规定的不一致主要表现在:其一,将信用档案的记载内容局限于履职过程中产生的信用信息规定不一。倘若依《纲要》,则公务员在履职之外所形成的个人信用信息是不作为公务员信用档案记载内容的。但若依《意见》,则公务员信用档案除了记载履职信用信息之外,还需要记载其作为普通公民在日常生活和社会、经济活动中所形成的个人信用信息。其二,在具体列举的公务员信用信息记载事项上二者也存在较大差异。《纲要》将个人有关事项报告、廉政记录、年度考核结果明确作为公务员信用档案的记载内容,而《意见》并未明确。《意见》重点在于加强对政府及其公务员政务失信的监督,范围相对较小。此外,《纲要》和《意见》对公务员信用信息记载内容的规定并不全面。信用档案固然主要记载公务员的政务失信信息,但信用信息不仅包括失信信息,也应当包括守信信息,不仅包括惩戒性信息,也应当包括奖励性信息。

(二)公务员信用档案管理机制不健全

1. 管理理念相对滞后

作为一种新型档案,公务员信用档案是一类新生事物。实践中,不仅政府部门、公务员管理部门以及部分公务员对公务员信用档案的认识和重视程度还比较低,即便公务员档案管理部门对公务员信用档案的认知也不足,对信用档案的价值认知不够全面,对公务员信用档案的属性认知不够深刻,不清楚公务员人事档案与信用档案的联系和区别,没有将信用档案作为一种特殊档案对待,还是运用传统的档案分类标准看待信用档案,采用传统的管理理念管理信用档案。

2. 缺乏统一明确的管理主体

在目前的公务员信用档案制度下,公务员信用档案的管理主体尚不明确,在各地“实施方案”中,尚无明确统一的公务员信用档案管理主体的规定。根据相关方案,涉及公务员信用档案记录的主体主包括国家发展改革委、纪检监察部门、公务员局、人民法院等实践中对于公务员信用档案的记录是多头分散的,大致实行的是“谁记录、谁报送、谁管理” 的政策,对公务员信用档案的管理制度化、规范化程度较低,缺乏明确统一的公务员信用档案管理部门。

3. 缺乏科学合理的档案衔接机制

公务员的档案是比较复杂的:一方面,公务员的档案至少含人事档案和信用档案两种;另一方面,公务员信用档案的形成是比较复杂的,公务员的信用信息往往由多个部门记录形成;三是在记录形式上, 公务员信用档案存在纸质和电子等多种形式。四是公务员信用档案的管理不仅涉及形成、保存,还涉及公开和利用等多个环节。公务员信用档案的复杂性导致其管理主体上的多元分散,如何克服这种碎片化的管理体制,如何将特定信用档案材料归入人事档案,如何将信用档案通过网络公开,如何将公务员个人生活中形成的信用档案与公务员履职过程中形成的信用档案对接等,需要有科学的衔接机制予以应对,但目前还缺乏相应的应对机制。

(三)公务员信用档案公开制度不健全

信用信息公开是信用机制的生命线[6],但我国关于信用档案公开的制度还很不健全。目前,在中央相关文件中没有关于公务员信用档案公开的明确规定。在地方,成都市和上海市有关政务诚信建设的文件中有简单涉及。《成都市关于加强政务诚信建设的实施意见》规定要完善政务诚信档案,审慎确定公开范围,依法依规逐步实现在“成都信用网”“信用中国”和相关政府门户网站公开。上海市《关于本市加强政务诚信建设的实施意见》也作了类似的规定。从这两个“实施意见”看,其对公务员信用档案的公开是有一定要求的:从形式上看,二者均规定要通过专门的信用网站进行公开,包括本地区的信用网站和全国性的“信用中国”。从内容看,二者均规定要审慎确定公开范围。但仅有上述规定显然是不够的。尽管相关文件有规定公务员信用要归集到当地政府和“信用中国”等网站予以公开,但如何公开, 公开哪些内容,特别是以何种程序公开等都没有明确规定。

(四)公务员信用档案利用制度不健全

公务员信用档案制度不能仅停留于建,更要积极有效利用。公务员信用档案的利用主要包括三个方面:一是作为干部选拔任用的重要依据:二是作为公务员考核、奖惩的重要依据:三是作为惩治腐败的重要依据。当前,我国有关公务员信用档案利益的规定还比较粗糙,虽然提出了要发挥公务员信用档案在干部选拔任用、考核奖惩等方面的作用,但实际上对信用档案重视不够,要么没建,要么“建而不用”,要么“用而不严”。实践中,存在信用档案“存而不用”“用而不严”“选择性使用”等问题,导致公务员信用档案实际利用不多、不严肃、不充分,在干部选拔、考核、奖惩等方面作用不强,不能切实发挥信用档案的应有价值。

三、完善公务员信用档案制度的建议

(一)完善公务员信用档案顶层设计

1. 推进公务员信用档案立法

通过立法解决公务员诚信问题主要有三种路径:一是在《公务员法》中规定公务员信用档案制度。在《公务员法》中规定公务员信用档案有《公务员法》第二十六条奠定的基础,国外也有经验启示①;二是制定《政府信用法》,在其中规定公务员信用档案制度;三是通过制定《信用基本法》一并解决所有信用法律问题。三种主张均有其合理性,不过,信用法制体系庞大,内容复杂,重点领域优先应当是目前信用立法的基本立场[7]。在政务、商务、社会和司法信用四大领域当中,以政务诚信立法最为重要和急迫,政务诚信是社会信用体系的基石和模范,政务诚信立法能促进整个信用立法体系。公务员信用档案制度不是单独、孤立的制度,必须与公务员管理、政务诚信建设相关制度一体安排。故此,笔者建议制定《政务诚信法》,在该法中对政务诚信基本问题作出规范,设公务员信用专章,规定公务员信用档案的建立和管理,夯实公务员信用档案制度建设的合法性基础,规范公务员信用档案制度的目标宗旨、基本原则、建设要求和管理体制等基本问题

2. 厘清公务员信用档案的记录内容

公务员信用档案记录哪些内容、保存哪些材料是公务员信用档案建设要重点解决的问题。关于公务员信用档案记录的内容,笔者建议要以《纲要》为基础但适度超越《纲要》。相比较而言,《纲要》所规定的公务员信用记录内容要广于《意见》② ,建议以《纲要》为基础厘清公务员信用档案的记录内容,即将公务员信用档案的基本内容和主要信息确定为公务员个人有关事项报告、廉政记录、年度考核结果、相关违法违纪违约行为等信用信息。但同时要适度超越《纲要》,合理扩大公务员信用档案记录内容的范围,除了记载公务员履职过程中的信用信息,还应当把一些与依法、公正、廉洁、高效履职密切相关的个人信用信息纳入公务员信用档案,主要包括:(1)公务员个人信用信息,包括公务员的经济信用、纳税信用等;(2)公务员社会公德、家庭美德方面的信用信息;(3)特定公务员的特殊信用信息。法官、检察官作为司法工作人员,专司司法权,应当具备比普通公务员更高的信用品质。法官品质,如公正、廉洁等是影响司法公信力的重要因素,《法官法》第9 条规定:“担任法官,必须具备良好的品行”。《检察官法》也作了类似的规定。

(二)优化公务员信用档案的管理机制

1. 明确管理主体

2018 年11 月,中共中央办公厅出台了《干部人事档案工作条例》(以下简称《条例》),《条例》对干部人事档案工作的体制机制、内容建设、日常管理、利用审核、纪律监督等作了规范,是今后一个时期全国各级各类干部人事档案工作的基本遵循。根据《条例》,中共中央组织部集中管理中管干部人事档案, 中央和国家机关各部委组织人事部门集中管理本单位干部的人事档案,省、市党委组织部门集中管理本单位的干部人事档案,县以下机关的干部人事档案可以按不同类别、身份,由县党委组织部门、人力资源和社会保障部门等分别集中管理。笔者以为,人事档案的管理在《条例》规范下已经比较明确,贯彻了党管干部原则,有利于干部档案的科学管理。信用档案应当与人事档案一起,划归组织部门管理为主,由组织部门主要负责,人社部门、公务员人事管理部门协助管理。至于国家发展改革委等部门所记录、保存的信用信息,如果涉及公务员的,应当通报给公务员信用档案管理部门,由其纳入公务员信用档案予以统一管理。

2. 优化管理衔接机制

人事档案与信用档案的管理应有所区别,但人事档案与信用档案毕竟都属于公务员的档案,也需要在管理机制上的衔接。

一要强化管理主体上的衔接。公务员信用档案与人事档案可以在管理主体上实行“多案一管”,由同一主体统一管理。实践中,人事档案造假是一个突出问题,人事档案造假本身属于失信行为,应当记入信用档案,统一两种档案的管理主体有助于防止人事档案造假,同时也有助于信用档案的客观全面形成。

二要强化管理规范上的衔接。应当将信用档案纳入人事档案的既有管理规范,强化信用档案管理责任。《档案法》和相关公务员人事档案管理规范规定了档案管理相关法律责任,对档案公开与保密制度有严格规定,将信用档案纳入人事档案管理规范有助于信用档案的依法依规管理。

三要注意信用档案记录转入人事档案的衔接。一般而言,针对普通公民,失信记录有有效期,有效期届满后,失信信息就会隐藏或消除[8]。公务员信用记录满一定年限的,不能完全消除其失信记录,但应当“隐藏”,即不向社会公开,应当规定依法转入人事档案,要根据分级、分类原则,对公务员失信行为进行分类定级,以确定其失信记录年限,达到规定年限的,应当转入人事档案,转入人事档案的信用信息,按照人事档案定性,依照人事档案管理规定管理。

(三)规范公务员信用档案的公开

公务员信用档案不同于一般人事档案之处在于它具有开放性。公务员信用档案的公开有利于对公务员职务行为的监督,有利于形成对公权力行使的监督,满足公众知情权和民主监督权。

一是慎重确定公务员信用档案的公开内容。对于失信信息的公开要慎重衡量:一方面,要注意区分失信信息的严重程度,对于一般性失信信息可以不予公开,仅由信用记录机关告知当事人即可。对于严重失信信息,则要公开,一则可以对严重失信公务员加以警示和惩罚,二则可以满足公众的知情权与监督权。另一方面,要区分公务员非职务性失信信息和职务性失信信息,由于职务性失信涉及对公权力的滥用,故而具有较强的公共性,应当严格公开;而生活中所发生的非职务性失信信息则可以酌情公开,以符合行政比例原则。

二是注意信用档案与一般人事档案公开中的区别。人事档案具有较强的封闭性和保密性,非经法定程序、由法定主体实施,不能随意查阅、利用。而信用档案则具有较强的开放性,信用档案具有公开的内在要求,信用档案要发挥其信用标识功能必须让社会知悉其信用记录。故而,公务员的信用档案可以也应当公开,但应与公务员人事档案分开处理, 对涉及保密或依法可以不向社会公开的公务员的信息,不宜公开。

三是规范公务员信用档案的公开前评估。公开前的评估主要是对信用信息进行分类分级评估。分类是指对所公开的信用信息按属性进行划分,分别归入个人信用信息、履职信用信息以及普通公务员的信用信息和法官检察官等特定职业主体的信用信息等。分级是指对公务员的信用信息按失信严重程度进行划分,分别列为警示性、一般性和严重失信信息。公开前的评估有利于公务员信用档案公开的科学、有序进行。

四是保障公务员的相关权利。公务员信用档案的公开必然会对公务员的相关权利产生影响,在公开公务员信用档案过程中,要注意保障公务员的知情权、陈述、申辩权和救济权等权利。在公开前应当提前书面告知公务员公开的信用信息内容、方式、时间等,听取公务员的陈述和申辩,对于依法合理的公务员意见应当充分听取,应当告知公务员相关救济权,依法保障公务员的申诉权。

(四)规范公务员信用档案的利用

根据《纲要》和《意见》等文件,公务员信用档案的主要用途是将公务员诚信记录作为干部考核、任用、奖惩以及腐败治理的重要依据。目前,对于公务员信用档案的利用还不够健全。要明确公务员信用档案的地位与作用,根据信用记录的分级分类,进一步细化公务员信用在考核奖惩、选拔任用等方面的比重,全面充分发挥公务员信用档案的制度价值。

一是规范上,要严格确立公务员信用档案的“重要依据地位”。可以通过在《公务员法》《干部选拔任用条例》等文件中明确写入公务员在考核、奖惩及选拔任用中必须以公务员信用档案作为重要依据。实践中,应明确对于公务员信用档案中记载的事项必须逐项考察,对于诚实守信,廉洁自律,依法履职的公务员要予以特别重视,提拔过程中对于存在失信记录的公务员则必须严格把关。

二是方法和技术上,可以将公务员信用信息进行科学量化,比如建立严重失信行为“一票否决”制, 目前,在公务员招录环节实际上已经通过《公务员法》第二十六条确立了失信行为“一票否决”制,但对在职公务员尚未实施。笔者建议,对于存在严重失信行为的公务员,特别是领导干部,在重要职务、敏感岗位的安排上应贯彻“一票否决”制,杜绝严重失信人员担任重要领导职务,走上敏感岗位。 

四、结语

公务员信用档案是一类新型档案类型,具有信用建设、反腐败、完善国家治理等重要价值。目前, 我国公务员信用档案制度还存在诸多问题,与我国社会信用体系建设的目标还有相当差距。要进一步加快公务员信用档案制度建设的步伐,完善相关立法,健全顶层设计,推进公务员信用档案各项制度的深化和完善,充分发挥公务员信用档案在干部选拔任用和反腐败以及建设诚信政府、法治政府、廉洁政府等方面的重要作用。

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