失信标准研究：失信行为认定标准需要统一

来源 | 经济参考报

作者| 于晓航 兰州大学法学院

       失信行为认定泛化，不仅仅是将失信行为的道德意义和法律意义进行简单混淆，而且出现了过分扩大，将不属于社会信用领域的问题使用社会信用手段进行规制，导致了失信行为认定泛化的现象。及时运用恰当的方式进行规制，方能为中国社会信用体系建设的健康发展保驾护航。

　　我国的社会信用建设是一项系统性工程，失信行为认定是其中的重要一环。但是，由于失信行为概念的模糊、失信行为认定标准不统一和全国性社会信用政策下达过程中的信息扭曲，产生了失信行为认定泛化的现象。保障社会信用体系的健康发展，需要厘清失信行为与邻近概念的关系、统一失信行为认定标准和加强社会信用政策贯彻力度。

        失信行为认定泛化现象值得注意

　　为了促进我国社会信用体系建设，重构高信任度的社会，2014年，国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》提出，“以健全信用法律法规和标准体系、形成覆盖全社会的征信系统为基础”，以期在全社会形成守信光荣和失信可耻的文化氛围。2019年中共中央、国务院印发的《新时代公民道德建设实施纲要》将持续推进诚信建设作为推动道德实践养成的组成部分。

　　但是在具体落实的过程中，却出现了一些地区、一些行政机关失信行为认定泛化的现象。如某市交通委员会出台了《关于对轨道交通不文明乘车行为记录个人信用不良信息的实施意见》，其中将逃费、占座、进食、推销营销和大声播放视频音乐5种不文明、不道德的行为记入个人信用不良信息。还有某市交通运输局的《城市轨道交通乘客守则》也将外放声音等不道德行为视为失信行为。虽然社会信用本身就有“以德入法”的色彩，以期提振全社会道德水准和文明程度，但这并不意味着可以将不道德行为和失信行为划等号。

　　针对这种失信行为认定泛化的趋势，国家发改委新闻发言人孟玮在2019年8月的新闻发布会上提到，推进社会信用体系建设要始终坚持依法依规，合理适度，防止失信行为认定和记入信用记录泛化、扩大化。同时，失信行为认定泛化问题也在社会上引起了反响，并衍生出一系列的连锁问题。如不道德行为能否认定为失信行为？失信行为的道德含义和法律含义应当如何界定？如何规范失信行为的认定？

        失信行为的界限与信用的三重属性

　　失信行为特指失去信用的行为。在社会信用体系中，信用是判断一个行为是否为失信行为的标准，是失信行为认定的主要依据。如果对信用的定义不清晰，便会造成失信行为认定的盲目性。

　　信用是一个综合性的概念，具有道德属性、经济属性和法律属性。

　　信用的道德属性指诚信。信用的经济属性指信贷，是随着买卖分离、延迟支付的出现而逐渐走进了社会大众的视野。“信用”一词在入法之后才具有法律属性。通过北大法宝进行检索可以发现，截至2021年8月，我国共有11部地方性法规对“社会信用”进行了明确界定。如《上海市社会信用条例》第二条规定：“本条例所称社会信用，是指具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织，在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态。”需要注意的是，当前“社会信用”作为法律概念只存在于地方立法之中，其法律效力的发挥仍然具有地域局限性。

　　信用的道德属性、经济属性和法律属性可以分别归纳为“诚信”、“信贷”和“社会信用”。道德、经济和法律等多层次的信用内容组成了综合性的社会信用体系。而上述两市交通部门的规定为失信行为的外放音频、进食、推销等行为并不具备信用的三重属性，所以将其认定为失信行为乃欠妥之举，只能将其归为不道德行为。从逻辑上看，将不道德行为认定为失信行为是将信用的内涵进行了扩大，进而导致失信行为这一衍生概念的内涵随之扩大，造成了失信行为认定泛化的现象。

        失信行为认定泛化的原因

　　通过北大法宝和法律法规数据库进行检索发现，虽然我国出台了大量的社会信用领域的法规和规章，但是并没有对失信行为这一概念进行阐述。这是因为我国仍然处于社会信用立法的初级阶段，立法实践仍然停留在“地方立法试验”阶段。由于地方立法机关的立法权有限，所以类似于“失信行为”等社会信用立法中的重要概念和规则还无法由地方立法予以供给。

　　我国社会信用立法虽多，但是没有一个关于失信行为的认定标准可以通行全国各个领域和各个行业，存在地域有效性或者行业有效性，导致在立法文本中对失信行为内涵和外延的界定存在差别，没有达成共识并且形成统一的标准，这也成为社会信用建设实践中出现失信行为认定泛化现象的原因之一。

　　虽然政策也发挥着重要的调整作用，但是政策存在着自身局限性，在下达过程中容易出现信息扭曲。政策本身不具有法律的强制性和权威性，政策执行者在实际执行的过程中有着相对较大的自由裁量空间。

       失信行为认定泛化的负面影响

　　失信行为认定泛化所产生的负面影响是社会信用体系建设这一具有良好初衷的政策的预期外后果。

　　失信行为的认定是为了对信用主体的行为进行归类，其作用是给失信联合惩戒机制提供目标指引，彰显信用的重要性并产生积极的信用修复效果，从而减少失信问题。但是失信行为认定泛化之后会异化为部分行政机关的新型权力工具，而失去了本意。失信行为认定泛化的制度被广泛实施的时候，就会形成制度惯性。这种制度惯性通过泛化失信行为的认定来扩大失信惩戒机制的适用范围。如果监管者过于迷信失信惩戒的作用，则容易形成路径依赖，其本质是一种“懒政”。

　　失信惩戒机制是信用管理机构审查认定信用主体的失信行为之后，强制限缩信用主体之信用权益的惩罚方式。失信行为认定泛化之后必然会盲目增加失信惩戒机制的作用对象，使得失信惩戒机制伤及无辜，造成失信惩戒机制的滥用。

　　此外，对失信行为的外延进行了不合法、不合理的扩大，破坏了人们在生活中遵循的特定习惯和传统认知，最终造成对社会大众日常生活的困扰。

       解决失信行为认定泛化的路径

　　解决失信行为认定泛化的问题，需要根据实际情况提出具有靶向性和实用价值的解决路径。需要通过厘清失信行为与邻近概念的关系、统一失信行为的认定标准和加强社会信用政策贯彻力度三个方面来解决。

       厘清失信行为与邻近概念的关系

　　一方面，需要对失信行为与违法行为进行区分。违法行为指的是违反国家现行有效的法律规定，危害法律所保护的社会秩序的行为。失信行为一定是违法行为，但违法行为不一定是失信行为。因为失信行为入法之后便成为了法律概念，信用秩序也成为法律法规所保护的社会秩序，那么破坏信用秩序的失信行为自然也是违法行为。但需要注意的是，只有破坏信用秩序的违法行为才能被认定为失信行为，如果在实践中无视破坏信用秩序这一前提，那么必然会将失信行为与违法行为等同，进而加剧失信行为认定泛化的程度。

　　另一方面，需要对失信行为与不道德行为进行区分。不道德行为是指与主流文明观念相悖的行为。提振全社会的文明程度也是社会信用体系建设的初衷之一，社会信用制度所倡导的诚信行为也是社会主义核心价值观所倡导的文明行为之一。但是并非所有的不道德行为都可以归为失信行为的范畴。例如，债务人不按时偿还债务的行为不仅破坏了信用秩序，属于失信行为，而且也有悖于诚信这一现代文明社会的价值观，属于不道德行为。但是，在地铁上进食等行为只是与现代社会的文明标准相悖并没有对信用秩序产生破坏，所以只能视其为不道德行为而不能认定为失信行为。

　　在失信行为的实际认定中，一定要紧扣“失信”二字，一定要清楚地理解“信用”的内涵，唯有如此，才能在失信行为认定中准确辨别与其他违法行为和不道德行为的不同，切实维护社会信用制度的权威。

       统一失信行为认定标准

　　要从根本上解决失信行为认定泛化的问题，需要通过完善社会信用立法、健全社会信用法律制度的方式将失信行为的认定标准统一起来。当前，制定全国性社会信用法律的条件已经成熟。首先，国务院发布的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》中指出社会信用体系建设的目标之一是，到2020年，社会信用基础性法律法规和标准体系基本建立。截至2022年3月25日，在社会信用地方立法层面已经出台了18部立法难度较高的“社会信用条例”，为下一步的全国性社会信用法律的制定积累了充足的有益经验。其次，鉴于全国性社会信用立法缺位所引发的失信行为认定泛化问题，通过健全社会信用法律制度，为社会信用实践提供坚实的制度支撑，也是当务之急和治本之策。最后，明确界定失信行为认定的标准对加强各地区、各部门之间的交流协作、破除“信息孤岛”、遏制失信行为认定泛化之风，提高社会信用管理和服务水平，全面推动社会信用标准化建设具有重要意义。

　　在具体操作中，首先需要从宏观上完善社会信用法律体系，制定一部社会信用基本法，系统构建社会信用建设的基本法律规则，为中国的社会信用体系建设和失信行为认定提供法律依据和制度保障。其次在具体的制度设计上，应当将失信行为和不道德行为、违法行为等其他不良行为的界限区分开来，以此约束行政机关在失信行为认定领域滥用自由裁量权，避免出现将不道德行为认定为失信行为的失当之举。最后应当明确规定失信行为的认定标准和执行主体，将失信行为认定纳入法制化的轨道。否则，不仅不利于失信行为认定的规范化，反而会对失信行为认定的实施产生负面影响，可能加深行政机关在失信行为认定领域自由裁量权的滥用程度，造成政务失信等新的失信行为，影响中国特色社会主义信用体系建设的进度。

        加强社会信用政策贯彻力度

　　全国性社会信用政策是中国社会信用体系建设的方向指引，但是在下达过程中会出现信息扭曲的情况，导致政策失真，而这正是失信行为认定泛化问题的重要原因。需要针对这一问题加强贯彻力度，提出具有靶向性的解决措施。

　　加强全国性社会信用政策的贯彻力度应该从政策下达和接收两个方面同时入手，双管齐下，不能只加强政策的下达力度，或者只加强政策的接收力度。因为一项政策的贯彻程度并不是由政策的下达者或接收者单方面决定的，而是由双方共同决定的。所以需要加强政策制定者和执行者之间的沟通，因为政策往往是由制定者下达、执行者接收，而在科层制的结构中二者所处层级不同，所知晓的信息也不同，存在信息不对称的情况。只有通过良性的沟通才能最大限度地避免因信息不对称而造成的信息扭曲，更好地对政策进行贯彻落实。

　　社会信用是伴随着信用经济的发展而出现的新生事物，在很多领域仍然处于探索阶段，所以导致全国性社会信用政策具有明显的探索性。为了更好地实现全国性社会信用政策的目标，针对其探索性这一特性，需要在政策中对社会信用体系建设包含的基本概念的内涵和外延予以明确界定，基本概念确定之后就会避免出现政策执行者通过对“失信行为”等基本概念进行扩大解释而导致的失信行为认定泛化问题。

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