论我国社会信用体系建设的法治化（信用法治）进路

     纵观历史，信用在我国大致经历了道德要求、政策提倡和法律调整三个阶段。以国务院出台的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》和地方社会信用立法的实践探索为标志，我国的社会信用体系开始稳步迈入法律调整的法治化（信用法治）阶段。2019年10月，党的十九届四中全会明确提出了坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的基本要求，并明确指出要“完善诚信建设长效机制，健全覆盖全社会的征信体系，加强失信惩戒”。《法治中国建设规划（2020—2025年）》中更是明确提出“加快推进社会信用立法，完善失信惩戒机制”“政策推动、行政主导”成为更直接、更强劲的动力。目前，我国一共有21个省（自治区、直辖市）、12个地级市出台了社会信用的地方性法规。作为共同富裕示范区的宁波，在国家治理现代化和共同富裕的背景下，也开始积极探索宁波市社会信用的立法实践。

      然而，梳理各地的社会信用立法发现，我国社会信用立法存在较为明显的上位法依据不足、立法定位不清晰等问题。社会信用是一个广泛的命题，涵盖了政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信等诸多领域，如何将其纳入法律的调整范围仍是一个充满不确定性的问题。部分学者质疑失信惩戒“扩大化”违背了基本的法律精神。以宁波市社会信用立法实践为参照，如何通过法治化的理念和手段完善社会信用立法，推进社会信用体系建设法治化（信用法治建设），是值得立法者思考的问题。

社会信用的理论内涵与中国实践的异质化表达

        一、社会信用的理论内涵

      1、依法治国和以德治国的有机统一

      依法治国，顾名思义即依照宪法和法律治理国家和社会。在社会信用的道德准则和政策提倡时期，单纯的道德要求或者政策文件无法成为社会治理的法定依据。依法治国要求积极开展社会信用的成文立法，对社会信用体系的管理机制特别是奖惩制度进行明确规定，保障失信人的信用修复权和异议权。与之相区别，以德治国则要求为政者以集体主义为原则，遵守社会公德、职业道德和个人品德。国家构建社会信用体系底层逻辑在于通过声誉机制增强人与人之间的社会信任，解决经济与社会中的信息不对称问题，以限制机会主义行为的产生空间，使国家在社会治理中不过多负担直接干预和制度供给义务的前提下，借助市场和社会主体更为有效的分散决策，实现更优治理——亦即用分散化的治理替代了传统意义上集中供给的“法治”。究其本质，依法治国和以德治国都是国家和社会治理的方式，而社会信用立法的建设则是依法治国和以德治国的典型表达。

     这是由社会信用的多重属性决定的。一方面，社会信用是社会公德和个人品德的重要内容。社会公德和个人品德要求人们在社会交往和市场交易活动者遵守契约精神，“民无信不立”的传统理念至今仍被推崇。另一方面，社会信用已经逐步纳入法律的调整范围。无论是中央层面的有关社会信用体系建设的政策文件还是地方社会信用的先行立法实践，信用管理关系和信用奖惩制度已经成为法定的法律关系客体。

      因而，社会信用为依法治国和以德治国提供了共同的社会治理空间，同时兼具道德要求和法律规制，为依法治国和以德治国的法律实践提供了可能。本质上，社会信用体系的建设尤其是社会信用立法是将道德要求适时升格为法律的典型例证，其背后反映的是马克思主义法学理论中国化的实践命题。

      2、博弈论视域下的经济学考量

      在博弈论中，一个相对封闭的市场交易中，交易关联方采取机会主义的损失较低，很难形成交易关系，信用的功能也无从发挥。反之，当无数次的博弈重复时，市场交易主体需要面临各种不确定性，信用为其提供了相对可靠的信赖机制。

     一般认为，信用源于社会交往和市场经济活动。社会分工的细化深入和市场交易的迅猛增长是不断运用社会信用的基础条件。无论是传统的商品交易还是现今的电子化交易，只要社会分工专业化和市场规模持续扩大，稳定的信用关系必然不可或缺，并以此来保证良好的社会经济秩序。中文语境下的“信用”不仅囊括了按期偿还的借贷交易信用，还包括了基于伦理产生的社会交往道德规范和行为准则。对经济学而言，市场交易的基础是社会信用。良好的社会信用环境有助于构建稳定的市场交易秩序，降低市场交易活动的信任成本，提高经济运行的效率性和可预期性。典型如金融，若无信用，则整个金融市场体系将快速面临崩溃，因为金融的本质就是信用。

        二、社会信用中国实践的异质化表达

      1、道德属性

      在中国传统的话语体系里，“信”的含义为真实无欺，信用的基本意涵即为“遵守诺言，践行约定”。中国的社会信用体系涉及个人、社会和政府三方面的信用建设，而最初的社会信用则具有强烈的道德属性。

      在人类社会早期，社会交往促使人与人之间的沟通变得频繁，人们将信用作为人际交往的自律准则，信用开始初具道德属性的雏形。步入商品经济交换时期，随着经济往来的日益频繁和市场的发展，市场交易主体之间的借贷活动对信用品质的要求越来越高，社会信用开始向经济领域扩张。在传统社会中，社会信用被当成一种道德义务和修养品德负担于个人，并依靠个人的信用道德素养来维持政治和经济秩序。

      因此，在整个“熟人社会”的影响范围内，社会信用更像是一种道德信用，是以道德为前提条件，强调在道德自律的约束下产生的信用，具体表现为“遵守诺言、践行约定”的道德属性或品质。在市场交易中，市场交易主体之间的信用关系实质上更像是一种道德关系，涉及道义责任，并以此来维持以往的市场经济秩序。

      2、政策属性

      现代市场经济的发展促使经济学家开始重新思考道德信用的资源挖掘，并在此基础上建构了一个高度依赖社会信用的经济秩序体系。此时，简单的道德约束已经无法保障市场交易秩序的稳定发展，人们开始考虑将社会信用作为社会公共政策给予强化。由此，个人道德信用、政务信用和经济市场交易主体的商务信用形成了初步的社会信用体系。

      在政务信用领域，信赖保护原则进一步促进社会信用的政策化。信赖利益保护原则要求行政主体的行政行为必须保护行政相对人对行政行为产生的信赖利益，不得任意撤废，即使出于公共利益必须撤废该行政行为是，也应给予行政相对人相应的补偿。在商务信用领域，人们依靠社会信用构建了一套规模庞大的金融体系来促进市场交易的发展，而整个金融体系的建立都是以社会信用为基础进行建构的。此时，人们对社会信用的要求已经由个人道德约束上升为政策提倡，并开始制定相应的市场失信惩戒规则。

      从计划经济时期起，我国就已开始社会信用的政策制定。十八大后，国务院主要发布了社会信用体系建构的四个指导性规范文件：《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》(国发[2014]21号)(以下简称《规划纲要》)、《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发[2016]33号)(以下简称《建设指导意见》)、《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发[2019]35号)(以下简称《监管指导意见》)、《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》(国办发[2020]49号)(以下简称《长效机制指导意见》)，确立了“政府推动，社会共建”的主要原则和以奖惩制度为重点的社会信用体系运行机制建设。社会信用在我国具有良好的道德文化底蕴，但其法治化水平不足、可操作性不强，已经无法适应现代法治国家建设的要求。

      3、法律属性

      诚实信用起源于道德自律约束，并逐步成为我国《民法典》的基本法律原则。诚实信用并不囿于道德自律和人善公允的现实承诺，需及时将它上升至法律条文，依法规范保障信用主体的诚实信用的底线，平衡社会各主体之间的复杂利益关系。因此，构建完整的社会信用体系框架，不仅需要社会信用体系政策的制定，更需要将成熟的社会信用体系政策及时上升为法律法律，使之明文化、法定化。以《上海市社会信用条例》为标志，社会信用开始具备法律属性。

     全面依法治国要求依照和体现人民意志和社会发展规律来治理国家，而非简单依靠个人意志、政策文件治理国家，国家的政治、经济和社会运作统统依照法律进行。在此背景下，上海、浙江和深圳等地方开始积极探索社会信用的地方立法，将社会信用体系建设纳入法治化轨道。虽然我国社会信用体系缺少国家层面统一的上位立法，但是地方立法实践已经有力增强了社会信用的法律属性。

      社会信用立法的缺陷性表征

     由于我国地方社会信用立法处于初期阶段，难以避免各种现实问题存在。从立法定位来看，地方社会信用立法定位缺乏精准性；从立法依据来看，地方社会信用立法缺乏明确规范的立法依据，充分性不足；从立法标准上看，社会信用基础理论的缺失不足以满足地方社会信用标准化的实际需要。

       一、立法定位的精准性差

     1、信用体系的统一法与专门法之争

      从全国范围来看，同中央的信用建设方向一致，国内其他重要省市的信用法制建设明显可以按照时间段分为征信立法、公共信用信息立法和社会信用立法三大板块。

      那么信息立法和信用立法是什么关系？这三大类立法是如何相互区别又相辅相成共同为社会信用立法体系的完善各自贡献力量的呢？对这些问题的回答直接决定了宁波市社会信用立法定位。

      若将社会信用立法定位为社会信用建设的基本法，那么信息立法的保护将包含于社会信用立法，这与社会信用体系建设政务、商务和社会等全领域的社会信用目标是一致的。

      反之，如果将社会信用立立法定位为社会信用建设领域内的专门法，那么其和信息立法属于各自独立的法律法规体系，其衔接性和体系性将会受到较大质疑。目前我国地方立法对此态度不一，亦或直接予以回避，社会信用立法呈现出粗放式立法的趋向。

      2、信用体系的促进法与规制法之争

      一般而言，促进型立法是以法律法规的形式直接表明立法导向，提倡、推动某一领域或者具体事项向预设的目标规划。促进法具有较为明显的“重提倡，轻责任”特征，关于法律责任的内容较少。本质上，促进法是道德与法律之间互相权衡的结果。全面依法治国要求道德入法需成文化、规范化，但是法律对公民的意志自由应当保持谦抑审慎的态度，因此通过促进立法的方式实现法治与道德的融合。与之相关区别，规制法则是国家权力对某项领域、事务的直接干预，具有较为明显的强制性特征。规制法是国家意志的体现，违反强制性规定会面临较多的法律责任条款承担。

      社会信用的促进法与规制法之争实质是失信惩戒的责任界定问题。我国缺乏统一的社会信用上位法，失信惩戒是否作为法律责任存在较大争议。部分学者质疑规制型社会信用立法过分负担法律范围外失信主体的法律义务，有违背法治精神之嫌。

       二、立法依据的充分性不足

      我国的社会信用体系缺少中央层面统一的基本法和专门法，其是以分散性的部门规章、规范性文件为基础建立起来的，缺乏明确且规范的法律制定依据。

      一方面，道德习惯虽是我国的法律渊源之一，但是社会信用的内涵早已超出道德习惯的善良风俗之外，其具有更为明显的政策属性和道德属性。另一方面，政府规章、政策文件的法律位阶低，能否成为规范的法律依据尚且存疑，退一步来说低位阶的法律法规也无法为社会信用立法提供充足的法律依据。

        三、立法标准的统一性混乱

      与我国建设社会信用体系的明确目标形成对比，我国社会信用立法中诸如“社会信用”“公共信用信息”等基本法律概念模糊，信用信息的分类标准不尽相同，导致立法的统一性十分混乱。

      纵观我国地方的社会信用立法，除了个别标名为社会信用的地方立法其实质调整对象是公共信用信息征信活动外，大部分社会信用立法界定的“社会信用信息”就是指所有“可用以识别、分析、判断信息主体守法、履约状况的客观数据和资料”。再具体分类上有三种表达：一是公共信用信息和市场信用信息，这一种分类形式最多，最早出台的《上海社会信用条例》也是如此界定的，其第八条规定“本条例所称社会信用信息分为公共信用信息和市场信用信息。公共信用信息是指行政机关、司法机关、公共企业事业单位等公共信用信息提供单位，在履行职责、提供服务过程中产生或者获取的社会信用信息。市场信用信息是指信用服务机构及其他企业事业单位等市场信用信息提供单位，在生产经营活动中产生、采集或者获取的社会信用信息”。二是公共信用信息和非公共信用信息，山西、湖南和北京都采用了此种界定方式。三是公共信用信息和除公共信用信息以外的其他信息，深圳立法采用了此种说法。

        一、社会信用体系建设的法治化内涵剖析

      1、社会信用体系建设法治化的内涵呈现

      法治化是社会信用体系建设的重要价值导向。由于社会信用本身与现代经济的运行密切相关，与金融活动的各部类更是结合紧密。一旦社会信用发展出现问题，很容易通过经济体系进行传导，并造成整个经济体系的剧烈动荡。而法治化理论将“依法治国”作为核心理念，以社会信用机构的相应管理和指标作为参考对象，考量、处理和整合个人、社会的信用信息资源。运用的法律制度来贯彻法治化信用体系建设理念并实施信用治理，自有其优势。成文法的意义在于使执法者有法可依，也使得法律的适用对象能够对于自己的行为产生明晰的预测，并根据法律条文的具体规定来调整自身的行为。故而在社会信用体系建设中法律的地位和作用不能由政策替代。因此，在建设中国特色社会主义法治体系的背景下，我国的主要任务开始由采取短期政策措施以遏制社会信用缺失转向社会信用立法制度改革，以此修复现行社会信用体系建设体系的根本性缺陷。

      所谓社会信用体系建设的法治化，就是通过立法手段，将政府的监督职能和手段以法律规则的形式加以明确，并形成相应的监督秩序。通过法治化手段，可以起到优化地方法治环境的作用，进而促进当地的金融产业发展。而优化法治环境与法治改革，是目的和手段的关系，前者要通过后者来实现，后者是前者目标实现的手段。优化地方法治环境，应当引导地方政府实现从“信用资源竞争”转向“信用法治竞争”的转变，即建立健全的社会信用基础设施、透明的社会信用制度规则。

      2、地方社会信用体系建设法治化的理念选择

     （1）上下相宜-明确社会信用条例的关系导向

      社会信用体系建设的内在虚空性与社会公共性表明，地方社会信用立法不能也不可能同中央社会信用立法不相往来。在推进全国性社会信用体系的建设过程中，要明确中央和地方各自的社会信用职能和定位。中央社会信用立法的优势在于其统筹性。对于根本性、原则性以及标准性的问题，需要中央政府明确立法加以规制，给予地方充分的社会信用立法依据。

      而地方社会信用立法对地方社会治理的促进作用不可替代，并可以对中央社会信用立法起到良好的试点作用。一方面，地方社会信用立法的动能更强，其可以对地方社会信用治理产生的问题快速反应并及时介入调整。另一方面，地方金融监管还可根据当地特点作出相应的调整，发挥因地制宜的现实优势。地方社会信用立法须由法律明确赋权给地方政府，并且要合理界定中央与地方政府的立法权责以及监督边界，从而达到维护地方社会稳定与促进地方法治化、创新化治理的目的。

     （2）详略得当-树立社会信用体系的目标规划

      在社会信用立法的过程中，应当对社会信用规制的对象予以辨明。对社会信用信息的规制适度，既要求不能管的过多，对失信公民的自身活动造成过多不利干预，又要求不能管的过少，为机会主义留下灰色空间。国家对社会信用的过多干预会造成法律滥用，直接的表现就是信用服务短缺和社会治理效率低下。在保证法治化监督的同时，也要为市场的自身调整预留空间。但是，为市场活动预留空间并不意味着放弃对该类活动的监管。相反，政府应当通过多种方式对信用产业的发展作出引导和支持，这本身也是国家和社会治理现代化的客观需求。

     （3）宽严有度-清晰社会信用惩戒的循证指引

     自由与秩序是社会信用领域上相生相克、无法避免的矛盾，社会信用法需要在自由与秩序两个价值之间寻求共生与平衡，创设一种正义、自由、有序的社会信用法治社会秩序。社会信用过度严苛的失信惩戒，挤压公民的自由生存意志与社会信用对失信主体的适当惩戒，由于客观原因导致其自由受到限制，二者的风险不可相提并论。而监督机构在关注后者的同时，更要加强对前者的监管力度。在保障公民自由和维护社会治理秩序的过程中，应当积极寻找二者的平衡点。社会信用惩戒本身可能蕴含的风险增加是客观规律的作用和体现，但在保障公民自由的前提下固然不能因噎废食，将之予以摒弃。但不合理的，超出社会治理法治化需求功能的惩戒行为必须受到严格监管。监管的公信力来自于严格、公开、公正的法律实施。应当通过制度设计，在保障公民自由的基础上支持社会失信惩戒，切实尊重两者的制度价值取向。

        二、社会信用体系建设法治化的路径选择

      宁波市位于共同富裕示范区，亦是数字化改革先行先试的示范城市，社会信用体系建设与社会法治化、创新化治理需求更为迫切。《宁波市社会信用条例》的立法启动工作已经开始，可以此为模板探讨地方社会信用立法的法治进路。

      1、“促进型”社会信用立法的优化进路

     “不得在宪法和法律之外负担公民法律义务”已经成为现代法治的基本精神。在社会信用责任尚未与民事责任、行政责任和刑事责任相互独立前，应当坚持其“促进法”的基本定位，并将其发展为社会信用体系建设的基本法。

      首先，它应定位为信用领域的统一法。宁波市信用立法虽然数量众多，但是群龙无首。以《宁波市企业信用信息管理办法》为例，该办法是宁波市政府办公厅下发的一个行政规范性文件，不属于政府规章，效力层级较低。同时，由于颁布时间距今已过12年，许多内容都落后于实践的发展。而最具权威的《宁波市企业信用监管和社会责任评价办法》却鱼龙混杂，将宁波市企业信用信息征集、企业信用监管和企业社会责任评定三项业务合并在一起，真正涉及公共信用信息管理的只有三个征信方面的条款。因为缺乏信用信息顶层设计立法指引，宁波市的信用信息立法比较分散、不够系统。从主体和领域来看，目前宁波市有关信用信息管理规定既涉及企业信用信息管理规定，又涉及个人信息管理及政府信用信息管理规定，同时又有一些行业信用信息管理规定，如市建委对建筑企业的信用信息管理规定、银行对客户信用信息管理规定、食品生产企业的信用管理规定，内容比较分散，各行业信用信息评价标准、评价程序不一。各个信用信息平台管理也缺乏统一的标准，整个信用信息制度体系建设缺乏顶层设计，系统性不强，未形成统一、完整的制度框架体系。因此，最新制定的《宁波市社会信用条例》应定位为宁波信用立法领域的统一法。

      其次，它应定位为高位阶的社会信用立法。宁波市信用立法因为制定主体都是具体的管理部门，制度规定效力层级普遍不高。除了《宁波市企业信用监管和社会责任评价办法》、《宁波市政府信息公开规定》属于政府规章外，其他都属于政府发布的各类行政规范性文件。顶层立法设计的缺位使得宁波市公共信用信息管理工作缺乏依据，不能把握宏观大局走向，不能给信用信息各模块的工作予以指引，使得宁波信用信息建设呈现局部化特点，发展不均衡，制约了宁波信用信息建设的发展。所以此次的社会信用立法应当定位为高位阶的地方法规，这样才能统帅分散的信用立法文件。

      再次，它应定位为信用法而非信息法。从信用立法的历史可以看出，刚开始的信用立法多命名为“信用信息管理”“数据库管理”“征信管理”，其内容中信息的收集、报送、汇总等规范占了很大比重，这和信息是信用的基础是分不开的，信用体系的搭建一定是从表征信用的信息积累和信息数据平台的搭建开始的，但是随着信息数据平台的搭建和规范，各个信息平台之间的合同融合，信用的应用和监管就变得越来越重要，尤其是在我国，信用制度的建立和其他制度一样并不属于市场自发的制度变迁，而是一种政府主导的强制性制度供给，信息数据库搭建好后，如何促进市场对于信用产品的应用就变得尤为重要。当前我国信用建设已经进入推进信用应用的新阶段，国务院办公厅专门颁布《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》要求各地各机关将信用手段纳入监管体系，引领信用在各个领域的应用。法律是信用体系建设的制度保障，应当顺应此种趋势，从侧重规范信息到侧重规范信用，以“信用”为中心构建整个立法体系，与此相适应，章节设计也应从信息的收集、归纳、汇总、报送、异议处理的小格局上升为信用的征集、应用、服务、监管的大格局。

      2、信用建设的鼓励、支持、引导功能选择

      建构地方社会信用法治体系，首先应当明确信用立法的规制对象。基于促进型的立法定位，宁波市应当通过社会信用立法及时营造全域守信的良好风气。一方面，宁波市社会信用立法应当通过奖惩机制鼓励、支持和引导公民、企业和社会诚实守信。另一方面，通过对信用立法促进信用产业的规范发展，鼓励、引导社会力量参与社会信用体系建设，形成个人、企业和政府共建共治的良好氛围。

      目前，江苏、山东等地的社会信用立法都设“信用服务规范与发展”专章来鼓励、支持信用行业的规范发展。也有省市在社会信用立法中设“社会信用促进”专章来阐明地方政府鼓励、支持、引导地方社会信用体系法治化、规范化的基本理念，符合地方立法“为善”的实践要求。

      3、法治框架内惩戒机制的审慎运用

      社会信用惩戒即信用责任。目前我国社会信用责任并未独立于民事、行政和刑事责任，亦缺乏将信用责任进行类型化的现实基础。相对可行的办法是通过在惩戒救济上规定一事不再罚、不当联结禁止、比例原则等法律原则对信用主体的惩戒力度、方式等进行兜底。

      面对信用惩戒，宁波市的社会信用立法必须在法治化语境下审慎运用，充分设计好失信主体的权利救济和程序保障制度。地方社会信用立法仍处于地方摸索和创新立法阶段，社会信用的法治语言和法治理论尚待成熟，应当包容地方信用惩戒的容错机制，在不断试错的基础上保障纠错制度的相应安排。目前，地方在失信联合惩戒制度上有盲目扩张失信惩戒权力之嫌。地方失信的联合惩戒中失信与惩戒没有基础且理性的关联性考量，而是泛化列举失信信息的大致范围，不考虑实际应用场景，并将其一体运用于联合惩戒之中，盲目追求实现一处失信、处处受限的目标。大数据时代信息的联动联结为“一处失信，处处受限”的目标增添了权力的恣意性色彩，与法治化的理念相违背。因而，地方的社会信用立法在失信惩戒制度中不应过度苛责，剥夺失信主体获得基本社会公共资源的机会，而应在法治的框架内包容审慎运用失信惩戒制度。

      鼓励、支持和引导个人、企业和社会恪守信用，在法治框架内包容审慎运用失信惩戒权力，是地方社会信用体系建设的命题背景。而我国社会信用立法的稳步推进，其目的是为了解决社会治理现代化和发挥抓，推进地方营商环境的持续优化，也是为了将来中央社会信用立法提供地方实践经验。在摸清促进型基本立法定位的基础上，地方信用立法须进一步重视社会信用立法的制度设计，进而将政务、商务、司法等各领域的信用信息通过体系化的安排纳入我国的社会信用体系法治化建设当中，为地方乃至国家的信用法治化社会治理保驾护航。（本文原标题《论社会信用体系建设的法治化进路-兼议宁波市社会信用立法的完善》，作者曹健，宁波大学法学院、金信网银监管科技研究院研究员）