信用监管研究：深化市场监管信用体系建设问题探讨

        摘 要：深化市场监管信用体系建设，构建以信用为基础的新型监管机制已成为市场监管治理体系和治理能力现代化的必然要求和应有之义。系统分析深化市场监管信用体系建设的必要性，提出“巩固完善、深化融合，创新提升”的总体建设思路和五项建设基本原则，提出夯实深化市场监管信用体系建设的措施建议，以期对构建以信用为基础的新型监管机制提供具备可操作性的实施指引。

        关键词：市场监管信用体系；信用监管；监管机制；信用监督；信用法治；信用合规；信用风险

         近年来，随着我国经济社会的发展，尤其是在简政放权等政策推进下，以《企业信息公示暂行条例》（国务院令第654号）的颁布实施为标志，市场准入门槛降低，市场主体数量快速增长，市场活跃度不断提升。根据国务院新闻办公室2022年1月27日新闻发布会公布的数据，2021年我国新设市场主体2887.2万户，同比增长15.4%，全国日均新设企业达2.48万户。截至2021年底，全国登记在册的市场主体达到1.54亿户，同比增长11.1%，而且还在不断增加。新时代对政府服务和监管能力提出了更大的挑战。

         随着党和国家机构改革的深入推进，制度体系建设不断完善，国家治理体系和治理能力的现代化水平不断提升。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》提出“创新信用监管。加快健全以信用为基础的新型监管机制”。目前，市场监管信用体系建设中还存在认识有待深化、法制体系有待健全、体制机制有待完善、信息孤岛依然存在等问题，制约了信用监管效能的充分发挥。全面深化市场监管信用体系建设，构建以信用监管为基础的新型市场监管机制，已经成为全面提升市场监管效能的治本之策和必由之路。

         一、深化市场监管信用体系建设的必要性

         市场监管信用体系建设要适应建设现代化经济体系、推动经济高质量发展、推进国家治理体系和治理能力现代化的需要，必须切实转变监管理念，创新监管方式，要持续深化“放管服”改革，加快构建权责明确、公平公正、公开透明、简约高效的事中事后监管体系，使得信用体系建设与监管模式创新互相辉映，切实管出公平、管出效率、管出活力，促进提高市场主体竞争力和市场效率，推动经济社会持续健康发展。全面深化市场监管信用体系建设，充分发挥其基础作用，对于进一步提升市场监管效能和推进市场监管能力现代化具有重要意义。

      （一）是落实党和国务院政策要求，推进国家治理体系和治理能力现代化的新要求

        2013年11月，党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化，第一次把国家治理体系和治理能力与现代化联系起来。2015年10月，国务院印发《关于“先照后证”改革后 加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号），结合当时“放管服”改革和商事制度改革的实践，确立了以信用监管为核心的监管制度，为新时期做好事中事后监管工作指明了方向。2017年1月，国务院印发《“十三五”市场监管规划》（国发〔2017〕6号），提出健全企业信用监管机制，强化企业主体责任和主体意识，发挥信用在市场经济运行中的“基础桩”作用。2019年7月，国办印发《关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号），要求以加强信用监管为着力点，创新监管理念、监管制度和监管方式，建立衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出“完善诚信建设长效机制”。市场主体信用监管不仅仅是经济治理的重要手段，同时也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要环节和重要内容。

      （二）是加快政府职能转变，提升市场监管业务效能的新要求

       转变政府职能，是深化党和国家机构改革的重要任务。要坚决破除制约市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职责，调整优化政府机构职能，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府。社会信用体系已成为国家实现治理体系和治理能力现代化的有效途径，信用监管职能正是在 2018 年党和国家机构改革中新设立的机构重要职能，通过加强市场主体信用信息的归集、共享、公示以及信用监管等工作，建立与《企业信息公示暂行条例》相适应的机制组织体系，深化市场监管体系，构建以信用为基础的新型监管机制，更好地提升市场监管的业务效能。

      （三）是满足社会和市场需要，促进智慧监管和优化营商环境的新要求

       随着社会信用体系建设的逐步深入，信用监管发挥的重要作用逐步凸显，社会和市场各方对于信用监管发挥的激发市场主体活力、促进智慧监管和精准监管方面的作用也愈加期盼。市场主体信用监管强调放松事前准入控制，强化事中事后监管，这就需要充分发挥市场主体、政府、行业协会、社会等各方的力量，参与到对市场主体的监督和管理过程中来，实现社会共治。信用监管在降低制度性交易成本方面的作用已经显著体现，贸易和投资便利化成效显著，构建以法治为基础、企业自律和社会共治为支撑的市场监管新格局已经基本形成。通过深化市场监管体系，构建以信用为基础的新型监管机制，进一步满足社会和市场各方的发展需求，形成有利于创业创新、诚信守法、公平竞争的市场环境，提高监管的智能化，打造更加便利化、国际化、法治化的营商环境。

       二、深化市场监管信用体系建设的总体思路

       市场监管信用体系是以协同共治为理念、以信用监管法律法规为保障、以信息归集公示共享应用为手段、以信用监管为核心、以现代信息技术为支撑的新型市场监管体系。深化市场监管信用体系建设要考虑到现有工作的实际，不是凭空提出一系列信用监管体制机制，而是需要在现有业务、制度、体制基础上运用信用监管的新模式进行巩固完善、深化融合，从而创新提升，目的是构建法制健全、机制完备、运行畅通、监管高效的现代化市场监管信用体系，形成健全完备的信用监管制度体系、科学完善的信息运行和应用机制、公正合理的失信惩戒机制、积极高效的协同共治格局。因此，在深化市场监管信用体系建设中必须遵循以下五项基本原则：

      （一）依法依规，公正监管

       信用监管的理念和措施目前还没有完全纵向到底（中央到地方）、横向到边（全业务领域流程覆盖）地深入贯彻，信用监管机制的基础地位和作用认识还有待提高，最便捷的方式是在制定或修订市场监管的法律法规和规范性文件中融入信用监管理念，嵌入信用监管措施，夯实信用监管法制基础，同时，搭建一套支撑信用监管法规制度实施的标准体系，使信用监管工作有法可依、有标可循，保障信用监管工作的法制化和规范化。

      （二）信用赋能，标本兼治

       要从根本上解决市场监管的弊病和问题，首先需要转变监管理念，从重失信惩戒向重信用风险防范转变，推动监管关口前移，改变以往单纯地采用反馈式控制（即控制发生在行为之后），而是将前馈式控制（即预测可能发生的问题）、同步式控制（即行为过程中实施的控制）和反馈式控制有机结合，在各个阶段把握可能产生的风险并加以控制和防范，提升风险的防控效果。同时，需要从监管对象本身找突破口，夯实市场主体的责任，指导市场主体加强内部诚信管理，建立诚信管理制度，提升市场主体诚信守法意识和能力水平，从根本上和源头上降低可能产生的信用监管风险。

      （三）分级分类，精准施策

       信用监管的核心价值在于识别信用风险、实施分类监管，信用分级的基础和依据是信用风险的高低，信用分类措施实施的目的是提高监管效率，解决监管资源和监管对象不匹配的问题。根据信用风险高低制定差异化监管措施，引导监管手段精准施策，提高监管措施的准确性和有效性。同时，在实施差异化监管措施时还应考虑法定、关联、比例原则，使不同监管措施力度适当、实施到位、惩戒有度。

      （四）多方参与，协同共治

       市场领域信用监管不仅仅是市场监管部门内部的信用监管，信用监管的作用和影响是全社会的，需要协调相关政府部门、行业协会、第三方机构等社会各方参与其中。在协同措施方面，需要建立政府部门协同监管、联合奖惩机制，促进监管措施落地产生实效；在社会共治方面，需要在市场化进程中积极引领社会各方参与并应用信用资本，充分发挥市场主体信用资本在资源配置中的作用，构建多元共治的新格局。

      （五）实践探索，改革创新

       当前市场领域信用监管的很多制度措施是在实践探索中逐步形成的，从市场监管信用体系建设的总体发展趋势和目标来看，还需要依据实际需求和发展进程不断进行改革创新。因此，实践中需要鼓励各地方市场监管部门结合实际需要，遵循合法、合理、有效的原则，积极探索创新有效、因地制宜的差异化信用监管举措。同时，借助新兴技术的科技力量推动信用监管创新，实现信用监管的现代化。

       三、深化市场监管信用体系建设的措施建议

       综合来看，结合当前市场监管信用体系建设基础、进展和发展需求，深化市场监管信用体系建设需要从信用信息制度建设、信用分级分类监管机制、信用应用和修复机制、信用标准体系建设等多维度夯实机制体系，筑牢信用监管的制度规则，从而推动市场监管信用体系朝着法治化、规范化、精准化、共治化、智能化方向发展。

      （一）完善信用信息公示制度，建立信用信息应用机制

       信息是判断市场主体信用状况的重要基础，信息公示的首要目标在于通过推动市场主体的知情权，为交易主体或相关方提供更加丰富的决策和参考信息，从而尽量减少信息不对称问题，提高决策的科学性。完善企业信息公示制度，一是要创新年报制度，夯实企业年报责任，建立企业年报工作长效机制。二是要按照分级分类监管原则，探索建立个体户、小微企业市场主体自愿年报，轻微违法行为不予公示，公示期限与违法行为情节严重程度相适应的公示制度。三是要探索建立市场主体信用信息被遗忘权保护制度，保护市场主体合法权益。四是要探索建立市场主体自愿公示制度。鼓励市场主体通过国家企业信用信息公示系统自愿公示资质证照、市场经营、合同履约、评奖评优、行业评价、社会公益等信用信息，并对信息真实性、准确性公开做出信用承诺，增加市场主体全景信用画像维度，主动接受社会监督。

      信用的价值在于用，只有建立一套完整科学的信用应用机制才能发挥信用识别风险、调节资源分配、实施联合奖惩措施等作用。建立信用信息应用机制，一是全面建立信用信息核查应用机制，要在市场主体准入、经营、退出的全生命周期建立，要在事前信用承诺、事中信用分级分类和随机抽查、事后联合惩戒和信用修复、强制退出的全环节建立，要在市场监管领域审批评审、日常监管、检验检测、执法稽查等工作的全领域建立，使信用信息应用深入市场监管各业务的全方位、全流程。二是健全完善信息归集机制，明确各业务条线部门职责，统一数据标准，全面对接跨部门、跨层级涉企信息相关系统，实现自动、及时、全量、准确归集至国家企业信用信息公示系统；同时，扩充市场主体信用信息归集目录清单，丰富公共信用信息维度；再者，与大型平台企业、行业协会商会等合作归集，拓展全景画像维度。三是建立完善市场主体信息共享机制，根据政府部门、行业组织、信用服务机构等需求，提供定制化的信息共享服务，积极支持各方主体开展协同监管和社会共治。

     （二）建立信用分级分类监管，健全失信惩戒机制

      信用分级分类监管是对不同监管对象实施差异化监管的一种监管方式。建立企业信用分级分类监管机制要做到以下两点：一是构建信用风险分类管理体系，依据不同领域监管业务，合理选择风险指标，科学赋予指标权重，坚持定量分析与定性判定相结合，构建市场主体信用风险分类管理指标体系，实现对市场主体信用风险状况的自动分类、动态更新。根据市场主体的信用等级和风险状况，探索与市场主体信用风险分类相适应的差异化监管措施，科学配置监管力量，提升监管效能。二是探索建立信用激励制度，全面推行“信用+行政审批”“信用+监督检查”“信用+市场退出”等，逐步推进更多“信用+”系列应用场景，对信用管理制度健全、无违法失信记录的市场主体，可以适用信用承诺、容缺受理、优先办理和适当减少监督检查频次等激励措施，动态监控信用激励对象信用状况，实施激励措施动态更新，切实提高守法诚信市场主体的获得感。

      目前在《企业信息公示暂行条例》中涉及信用惩戒的内容主要包括经营异常名录、严重违法市场主体名单制度、失信惩戒措施等方面的规定。总体来看，还没有构建一套体系化的失信惩戒机制。健全失信惩戒机制要做到以下三点：一是要健全严重违法失信名单和经营异常名录管理制度，合理确定名单列入情形，细化列入标准，优化管理程序；探索推动惩戒措施向严重失信主体的法定代表人、主要负责人和其他负有直接责任的人员延伸，建立健全责任追究机制；建立违法失信名单精细化管理机制，增强惩戒措施的针对性、关联性，避免过罚失当；同时要健全信用监管豁免制度，对于轻微或一般违法失信行为不公示、不惩戒；完善约谈、提示和信用风险警示制度，及时发布信用风险警示，提醒行业主管部门、有关行业协会和社会公众关注、预防和及时处置监管风险。二是要健全联合惩戒机制，明确联合惩戒对象标准，建立统一、通用的联合惩戒措施清单和数据标准；与有关部门协调，健全联合惩戒响应和反馈机制，同时与重点联合惩戒部门加强数据共享，协调将信用信息嵌入各部门的业务系统，实现自动提示、自动限制等功能，促进联合惩戒措施落地。三是建立完善信用监测评估机制，强化舆情监测，多渠道获取有关情况，及时研究问题、制定对策；同时定期进行经营异常名录和严重违法失信名单分析，开展实施效果评估，及时纠正偏差，为进一步健全完善制度机制提供决策依据。

      （三）建立信用修复机制，畅通市场主体退出管理

        市场监管信用体系建设的总体目标是营造诚实守信的社会环境，失信惩戒是核心制度但不是最终目的，因此，也要考虑为失信主体提供纠正错误、改过自新的机会，这不仅能促进市场主体诚信经营，而且对整个社会信用的重建是有益的。建立信用修复机制要做到以下四点：一是坚持法治思维，强化顶层制度设计，规范信用修复的情形、程序和标准，夯实信用修复法治基础。二是坚持失信主体自主修复原则，引导失信主体主动申请，强化信用修复主体责任意识。三是严格规范行业协会、商会和信用服务机构参与信用修复机制，坚决杜绝信用修复异化，避免信用修复形式化倾向。四是拓宽修复渠道，丰富修复方式，鼓励失信市场主体主动纠错、重塑信用。

        同时，在现实工作中，还存在大量非正常经营的市场主体，一定程度上扰乱了市场经营秩序，需要建立相应的处置机制。完善非正常经营市场主体强制退出机制要做到以下四点：一是要强化顶层制度设计，推动完善法律法规，规范强制退出的情形、程序和标准，夯实强制退出法治基础。二是要建立强制退出市场主体信息公示和信用约束机制，促使市场主体主动注销。三是要建立强制退出部门联合工作机制，加强协同配合，稳妥有序推进。四是要创新强制退出的形式和方式，畅通退出渠道，形成优胜劣汰长效机制。

      （四）建立市场监管信用标准体系，推动信用监管标准化

        标准是实践经验的总结，标准也是指导实操层面的统一规范。在市场监管信用体系建设中除了制度机制层面的政策保障外，还需要标准化提供必要的技术支撑。市场监管信用标准体系建设要在社会信用标准体系总体框架下，推进市场监管信用信息征集、共享、应用、管理和服务标准的查漏补缺工作，搭建市场监管领域信用标准体系总体架构，建立统一的信用信息采集、信用评价、信用信息管理、信用产品等相关标准，充分发挥信用标准化的技术支撑和保障作用。

        建立市场监管信用标准体系要做到以下五点：一是要树立标准化理念，将标准化技术全面应用于市场监管信用体系建设，提升监管效能。二是要建立市场监管信用国家标准体系，制定信息归集公示共享、经营异常名录、严重违法失信名单、联合惩戒、信用修复、信用风险分类、信用管理等国家标准。三是要支持地方依照国家标准，结合地方实际，制定地方信用标准。四是要支持行业组织制定信用管理团体标准，强化行业自律。五是要加强信用标准化国际交流，积极研究借鉴国外信用标准，提升市场监管信用体系国际化水平。

       （五）加强重点行业（领域）信用监管机制建设

         食品、药品监管等领域是关系国计民生的重点关注领域，这些领域的信用监管工作具有一定的特殊性和专业性。一是要研究推动重点行业（领域）信用主题库建设，在食品安全、药品安全、特种设备等市场监管重点行业领域，建设重点行业信用主题库；建立以大数据分析为基础的重点行业（领域）的专项信用风险分类、处置和跟踪反馈机制；同时，加强与其他行业主管部门、行业组织、信用服务机构等合作，在文化旅游、交通运输、教育科技、政府采购等领域开展跨部门行业主题库建设。二是全面夯实重点行业（领域）信用监管机制，强化重点领域企业年报工作，确保应报尽报、及时年报、准确年报；夯实信息归集共享应用机制，确保重点行业（领域）信用信息应归尽归、充分共享、全面应用；建立重点行业（领 域）信用监管会商机制，及时通报重点行业（领域）监管情报，研究监管疑难问题。三是创新重点行业（领 域）监管方式，对重点行业（领域）实行全覆盖抽查，对检查对象按时间随机、工作人员随机的双随机模式开展；加强重点行业市场主体法定代表人、高管及有关从业人员的信用档案建设，建立对重点领域严重失信主体的关联企业和相关人员、所在行业组织的公示制度，对重点行业（领域）严重违法失信名单，制定更加有效的联合惩戒措施，切实强化主体责任；可以率先在食品、药品、特种设备等重点监管领域推出行业（领域）信用风险分析报告，为市场监管提供决策参考。

       （六）建立社会共治机制，推动社会各方协同监管

         社会信用体系建设的主要原则是政府推动、社会共建，市场监管信用体系建设的目标是要形成企业自治、行业自律、政府监管、社会监督的社会共治格局。因此，要注重发挥市场机制作用，协调并优化资源配置，鼓励和调动社会力量，形成市场监管信用体系建设合力。

         一是要夯实各方市场主体责任，引导市场主体完善内部治理体系，充分利用市场监管部门政务服务窗口，适时开展标准化、规范化、便捷化的法律知识和信用知识教育，提高经营者依法诚信经营意识；同时，协调相关资源，对上市公司、规模以上企业、食品药品特种设备等重点领域市场主体高管进行信用知识培训，切实提高重点领域、重点人群的诚信意识和水平。

        二是健全市场主体的信用承诺制度，有序推出信用承诺制适用的行政许可，鼓励市场主体在公示系统主动面向社会作出综合信用承诺或产品服务质量等专项承诺，同时也推动行业协会、商会等组织会员公开作出承诺，逐步扩大信用承诺的应用场景，探索在公共服务、监管执法、信用修复、破产重整、市场退出等更多领域适用信用承诺制；建立健全信用承诺责任制度，明确违反承诺应承担的法律责任，构建信用承诺闭环监管体系。

        三是支持引导行业组织、信用服务机构参与信用监管，对行业组织、信用服务机构进行鉴别、评估，支持规范的行业组织、信用服务机构参与市场监管信用体系建设工作；逐步探索信用数据开放、商业化利用机制，助力信用服务业发展；支持行业组织建立会员信用档案，参与信用修复、信用监测评估等。

       四是加强对信用服务机构的规范管理，依法查处侵害消费者合法权益、不正当竞争等违法行为，加强“双随机、一公开”监管，强化信用服务机构分级分类信用监管，强化信用约束；探索建立信用服务机构严重违法失信禁入制度。五是积极探索创新协同共治新模式，建立信用监管领域内部举报人等制度；建立信用信息共享应用机制，支持网络交易信用体系建设；建立与搜索引擎、新媒体等互联网企业合作，实现市场主体违法行为全面警示提醒；建立与金融、物流、物业等行业的数据共享和协同共治机制，提升共治效能。

        小结

        党的十九大以来，在新的历史起点上，我国社会信用体系建设迈入高质量发展新阶段。加强社会信用体系建设，深化市场监管信用体系改革，构建以信用为基础的新型市场监管机制，是推进“放管服”改革的大势所趋，符合市场监管业务需求，满足社会各方期盼，是市场监管治理体系和治理能力现代化的必然要求和应有之义，也是一项系统性、综合性、持续性、创新性工作。做好这项工作既要立足当前，对已制定出台的政策措施落实情况进行评估分析，解决实际工作中遇到的问题；也应当着眼长远，对正在制定或拟制定的政策措施开展研究，不断完善工作机制。围绕深化市场监管信用体系建设的总体思路，按照“巩固完善、深化融合、创新提升”的建设原则，不断夯实市场监管信用体系建设的重点机制，适应当前发展的新形势、新变化和新要求，进一步发挥信用在创新监管机制、提高监管能力和水平方面的基础性作用，更好激发市场主体活力，推动高质量发展，推进国家治理体系和治理能力现代化。（周莉 崔迎琪 赵燕 江洲《征信》2022年第8期）