胡钰 赵晋乙：信用法治体系视角下的中国媒体角色研究

          （本文刊登在《中国编辑》杂志2022年第8期，原名：法制体系视角下的中国媒体角色研究）媒体角色认知问题是新闻理论与传媒实践中的重要问题，单一的政治视角或媒介中心视角都不能准确地予以界定。本文通过分析法律文本中与新闻出版等活动相关的内容来研究媒体角色，提供了崭新的观察视角。由于法律文本具有权威性、确定性、强制性和普遍性，因此法律体系为勾勒出一个能够获得普遍共识、弥合群体认知错位的中国媒体角色提供了清晰而稳定的依据。本文运用扎根理论研究方法，归纳出中国媒体在法律体系中的九个角色，并在法律体系所呈现的媒体应然定位的基础上，从当代中国国家治理实际进一步阐释实践中媒体角色的认知与完善，提出实现媒体行业良性发展以提升国家治理能力的思考。

         一个行业的良性发展离不开全社会对行业角色认同所形成的共识，角色认同能为整个行业在职业伦理、道德操守、价值判断、行为准则上提供一致性。媒体行业作为国家治理体系中的重要组成部分，其角色确立问题对于媒体行业自身的发展与社会治理水平的提高都具有重要意义。值得关注的是，近年来社会、经济和文化的剧烈变革以及国际环境的大变局，使得不同主体对新闻角色的认知产生了偏差与错位。

         媒体到底是“自下而上”的监督者，还是“自上而下”的宣传者？媒体的价值到底存在于何处？这样的困惑既弥漫于社会，也蔓延到了媒体从业者内部。在新技术和市场化的冲击下，媒体行业面临一定程度上的角色认知危机，从而造成了媒体从业者的身份迷思，带来职业稳定性下降与有限的作用发挥。有研究者通过对记者群体的访谈，认为当下的记者社群面临“失守的边界”，媒体人成为专业新闻的留守者、公众舆论的边缘人［1］。不过，虽然媒体人被笼罩在模糊职业身份和巨大行业不确定性的阴云之下，但他们仍渴望清晰、固定的职业身份来整合行业群体，以此“克服行业急速变动中自身主体地位的焦虑”［2］。

         在社会媒介化日益深入的进程中，媒体行业呼唤清晰的行业角色和明确的社会功能，这需要寻找一个被各方面所普遍接受并认可的参考坐标。中国特色社会主义法律体系为弥补这一研究的空白之处提供了有效的依据。一方面，法律由国家强制力保障实施；另一方面，法律是面向所有社会主体制定的规范性依据，它提供了一种具有权威性和共识性的话语体系与研究手段。

        一、中国媒体信用法治的内容

         通过媒体加强宣传舆论工作，依托法律强化法制建设工作，这两者都是使国家实现有序治理的重要方式。媒体既是国家治理的工具，也是国家治理的对象。把握好中国特色社会主义法律体系中的媒体角色，就能把握好立足国情、立足实际的媒体角色，能够为推进国家治理体系现代化提供保障。事实上，明朗清晰的新闻媒体法制，不仅能够为定位中国媒体角色提供支撑，更有利于理解与实现“党管媒体”这一中国特色新闻事业的根本原则。

        我国尚未出台针对新闻媒体行业的专门法，法律体系中与新闻媒体相关的内容涉及两个部分：一是专门针对新闻媒体领域制定的行政法规和地方性法规，二是其他领域涉及新闻媒体权责的法律法规。在这些法律法规条文中，涉及媒体的规定，主语多是以“新闻媒体”“大众传媒”“新闻出版广电部门”“信息网络”等进行指代。比如《中华人民共和国未成年人保护法（2020 修订）》第四章第四十九条规定：“新闻媒体应当加强未成年人保护方面的宣传，对侵犯未成年人合法权益的行为进行舆论监督。”《中华人民共和国人口与计划生育法（2021 修正）》第二章第十三条规定：“大众传媒负有开展人口与计划生育的社会公益性宣传的义务。”《中华人民共和国英雄烈士保护法》第十九条规定：“广播电台、电视台、报刊出版单位、互联网信息服务提供者，应当通过播放或者刊登英雄烈士题材作品、发布公益广告、开设专栏等方式，广泛宣传英雄烈士事迹和精神。”

         这些法律法规条文广泛分布于中国特色社会主义法律体系中的各领域、各层次的法律法规当中，体现了中国媒体法制建设的不断完善。一是以《宪法》为核心的新闻基础性法律日益完善，二是与新闻出版活动相关的行政法规和部门规章逐步出台，三是新闻法制内容日益丰富［3］。现行新闻法规依法确立了行政管理机关和新闻媒体之间管理和被管理的关系，确保了新闻传播活动站在党和政府的立场上、站在人民利益的立场上发挥积极的社会作用，有效保障了公民的表达权和知晓权［4］。这说明中国媒体法制的建设已经取得了一定成果。将这些“分散”的条文汇总并梳理，就能够清晰地得到法律视角下的媒体角色。从系统全面稳定的法律体系来研究媒体角色，可以突破对媒体角色认知仅限于某个群体的“圈层”壁垒，为媒体建立能够被普遍接受并获得共识的角色认知体系，从而建设一个具有向心力和凝聚力的媒体行业，明晰媒体在中国治理体系和治理能力现代化建设中的定位。

         本研究采用扎根理论方法，利用关键词检索的方式，收集了2021年8月1日至2022年2月28日时间段内现行有效的法律法规条文，已失效或尚未生效的法律法规不纳入本文的研究范围；还收集了国家层级的法律和行政法规条文的全样本数据，并选取了江苏省、广西壮族自治区、河南省、辽宁省、北京市五个一级行政区作为地方性法规的来源省份，共计获得631部法律、行政法规和地方性法规的1 690条条文。扎根理论编码环节所形成的核心类属间的关系揭示了中国媒体角色的生成模式：中国媒体的角色问题不能孤立地就媒体论媒体，更不能把新闻媒体作为独立于国家、政府的力量来看待，而是要将媒体置于和政府及社会的互动关系中来看待，作为社会体系的有机组成部分来看待。按照核心类属关系框架，可以归纳形成九个符合这种角色生成模式的媒体角色话语。结合法条的具体内容，解读每种话语中新闻媒体的功能与约束，新闻媒体的角色就会系统地呈现出来。

         二、中国信用法治体系中的媒体角色呈现

          通过对现有中国法律体系文本的分析，可以发现中国媒体在政治领域和社会领域分别通过不同的行业主体，发挥重要的社会功能，在法律体系中呈现了九种不同的角色。这九种角色分别是：公益性宣教喉舌、舆论性监督力量、服务性基础设施、程序性治理工具、制度性行政系统、应急性国安保障、互动性反馈渠道、商业性信息平台、社会性孵化空间。

      （一）公益性宣教喉舌

         媒体在扮演公益性宣教喉舌的角色时，发挥了“新宣传”的社会功能。不同于被片面化、污名化的“宣传”概念，“新宣传”注重的是对宣传主体的权力约束、宣传主客体之间的关系制约和协商机制的建立。“新宣传”要求加强宣传伦理和宣传启蒙，以保证宣传的正当化［5］。新宣传倡导从国家治理的实际情景出发，以务实、生动的方式进行宣传教育工作。公益性特征、教育性目标、强制性义务是媒体扮演宣教喉舌角色时最突出的三个特点。

        首先，宣教喉舌具有公益性特征，这在各个层级的法律法规条文中出现频率最高。法律法规中经常出现的以下表述能够体现媒体的公益性特征，包括“宣传教育”“知识普及”“营造良好的社会氛围”“推动形成社会共识”“加强全社会的精神文明建设”等。如《全民健身条例》第三章第二十条规定：“广播电台、电视台、报刊和互联网站等应当加强对全民健身活动的宣传报道，普及科学健身知识，增强公民健身意识。”在环境保护、弱势群体保护、消防安全、灾害预防、国家安全、公民健康等社会建设的方方面面都要求媒体发挥公益性作用。其次，宣教喉舌具有教育性目标。首要的是普及相关知识和法律法规政策，提升民众法律素养。在此基础上，凝聚社会共识，营造社会氛围。依托知识普及，提升教育性是实现媒体宣教职能最直接、最基本的方式，也最能直接转化为相关媒体部门的具体工作内容。最后，宣教喉舌需要承担强制性义务。一是媒体要服从政府行政部门的管理，违反管理要求时须承担法律责任。二是媒体承担着必须发布特定信息的义务，且必须得到行政或司法部门的授权许可才能发布。如根据相关规定，媒体不仅必须发布气象信息，还不能错发、漏发、抢发。三是媒体必须保证发布公益性内容的质量，必须恪守职业道德，做到真实、客观、公正。四是在某些法律规定中，媒体须无偿发布公益性信息。媒体甚至还须拿出某些公益性信息收益的一部分反哺特殊领域和事业的发展。这凸显了媒体作为 “社会公器”的公共性。

      （二）舆论性监督力量

         作为舆论性监督力量，媒体被寄予厚望，“监督”角色是媒体被从业者和公众所高度认可的角色。但与流行观念中，媒体作为“第四权力”拥有单独或独立的监督权利不同，中国媒体作为“舆论性监督力量”，是被内嵌在行政体系当中的。在法律法规中，媒体监督分别指向社会和政治。

         作为指向社会的监督力量，媒体在扮演监督角色的同时，其实也作为“公益性宣教喉舌”展开报道。这种监督角色可被视为宣教喉舌中负面曝光威慑的延伸，强调媒体在社会治理过程当中，要宣扬正确价值观念，对违法犯罪和违反公序良俗的现象进行曝光和监督。法律对这种监督提供了保障，个人或组织妨碍媒体监督，要承担相应的法律责任，接受处罚。

         作为指向政治的监督力量，舆论性监督具体化地嵌入了政府的工作机制当中。媒体的监督角色表现为在政府的工作运转中，要为媒体保留“观察员”席位。如规定政府在制定政策时邀请媒体列席；对媒体反映的社会问题进行调查核实，并依法处理，及时公布结果。换句话说，媒体并非对政府起到约束作用，它是政府施政过程中受政府认可的合法“观察员”，而非“闯入”政府施政过程中的“巡察员”，更不是“审判者”。

      （三）服务性基础设施

         作为“基础设施”，法律法规中的媒体承担着三种具有“服务性”的社会功能，重点服务于行业发展、城乡统筹、少数民族支持等。

        行业基础设施包括规划管理和建设维护两个维度，出版广电行政管理部门主要负责前者，发行传播单位则主要负责后者。相关行政部门须将出版印刷、广电线路设施和电信设施这三项基础设施纳入城乡总体规划，并设定和执行行业总量、结构及布局的总体规划。发行传播单位须遵循法律法规对相应主体作出的管理规定，遵守行业准入规则，规避法律禁止行为，否则承担法律责任。

        作为城乡统筹和少数民族支持手段的基础设施建设服务于国家整体建设。首先，当媒体作为促进和统筹城乡协调发展、支持少数民族地区文化建设的重点工程的时候，媒体事业事关国家整体布局。其次，当媒体作为社会主义文化建设的基础设施和物质资源的时候，媒体事业事关城乡居民精神文化生活的丰富程度。媒体成为加强城乡精神文明建设的重要物质性力量，出版物、图书馆等成为城乡发展的保障性物资。

         国家支持属于服务性基础设施的媒体事业的发展。首先，国家支持农村广播电视事业的发展。其次，立足于区域协调发展的战略全局，有关法律法规对少数民族聚居区域和边远贫困地区进行特殊关照，规定对这些地方的广播电视事业予以政策优惠和经济手段支持。

      （四）程序性治理工具

         媒体在国家治理体系中发挥了重要作用，作为程序性治理工具，媒体的使用既体现了“执政为民”的公共利益性，也体现了“法治”替代“人治”的程序正当性。

         “执政为民”的公共利益性集中体现于媒体作为政务公开渠道和弱势群体帮扶手段这两个方面。在政务公开渠道方面，法律法规规定政府必须完善以政务公开为目标的行政制度和行政程序，如召开新闻发布会、记者会等；必须对关乎民众知情权的重大信息进行发布，如通过媒体公布重要政治会议的决议和公报，公布与国计民生相关的统计数据等。“执政为民”的公共利益性，既强调媒体的传播效果，即重大事项需要公民知情；又强调人民民主，即保护公民的个人利益和民主权利。

         在弱势群体帮扶方面，法律法规规定了媒体对妇女、儿童/未成年人、老年人、残疾人所承担的义务，加强对这些社会群体的支持。通过规定限制性内容，法律禁止媒体发布对弱势群体身心健康和个人利益产生损害的内容；通过对媒体进行技术赋权，特定群体（如残疾人）可以在媒体使用过程中享有特殊技术支持；通过划定产品体量，特定群体享有媒体产品的最低数量保障。

         以“法治”替代“人治”的程序正当性，突出体现在媒体作为司法政务程序和社会奖惩手段的过程中。作为司法和政务程序，媒体须参与到政务和司法执行过程当中。如《规章制定程序条例（2017修订）》要求签署公布的地方政府规章要通过本级人民政府的公报、中国政府法制信息网和在本行政区域范围内发行的报纸及时刊载。这是行政和执法的合规体现，媒体在其中具有程序性功能。另外，机关单位下辖的媒体机构，应依法将生产的媒介产品送至档案管理系统归档，也体现了媒体行业治理的程序合规。媒体“程序正当性”作为行政和司法流程组成部分的表现，强调程序合规甚于强调媒体的传播效果或自身利益。

         此外，媒体也被作为政治领域的奖惩方式，以“社会激励”或“社会惩戒”的角色呈现。作为社会激励措施，政府会利用媒体对工作成效突出、具有正面效应的主体进行宣传推介，起到表彰作用；作为社会惩罚措施，政府则会利用媒体曝光社会主体的不良记录和负面信息，起到威慑和惩罚作用。

      （五）制度性行政系统

         媒体行政管理部门，负责管理新闻出版、广播电视和互联网等形态的媒体单位，与其他领域的行政部门产生互动关系，承担相应社会领域的治理责任。法律法规中呈现五种媒体行政管理部门和其他领域行政部门之间的互动关系，分别是分工、联席、牵头、协管和主管。

         一是“分工”制度。媒体行政部门作为国家行政系统的一部分，在社会治理领域中负有管理责任。例如《辽宁省消费者权益保护条例（2022修正）》规定：“市场监督管理部门和药品监督管理、公安、发展改革、检验检疫、文化和旅游、通信管理、住房城乡建设、农业农村、新闻出版、广播电视、工业和信息化、交通运输、教育、体育、金融等其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内做好消费者权益保护工作。”二是“联席”制度，媒体行政部门作为行政联席工作机制的组成部分，与其他行政部门协商，共同推进某项工作。如根据《江苏省社会科学普及促进条例》，江苏省对社会科学普及促进方面的工作作出了规定，要求新闻出版广电部门和教育、财政、人力资源社会保障等部门及工会、共青团、妇联等群团组织举行联席会议。三是“牵头”制度，媒体行政部门在某一社会领域治理中和其他行政部门展开分工合作，并负主要责任。如《河南省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》要求全民阅读指导委员会办公室设在新闻出版主管部门，负责日常具体工作。四是“协管”制度，媒体行政部门在某一社会领域治理中和其他行政部门展开分工合作，并负次要责任。如宗教管理相关事宜由主管宗教的行政部门负主要责任，而媒体行政部门需对宗教场所的出版印刷产品进行监督管理。五是“主管”制度，媒体行政部门对新闻出版、广播电视行业承担主管责任。特别指出的是，互联网管理呈现“九龙治水”模式［6］，管理内容并不完全属于媒体行政部门的主管范畴，但其中涉及的互联网新闻行业准入和新闻生产管理等工作由媒体部门负主责，这是中国互联网管理模式的一个特点。

      （六）应急性国安保障

        媒体在战争中是重要的武器，舆论战既包括对外传播，起到对外威慑、争取国际舆论支持等作用；也包括对内传播，及时向国内民众传递消息，通报战争情形，形成国民支持的舆论合力。

        媒体安全与国家安全息息相关。特殊情况下，媒体将从服务于民众日常生活的“低警戒度”设施上升至关乎国家安全稳定的“高警戒度”设施。随着当今世界局势复杂化程度的提高，国际关系、公共安全等领域的突发事件层出不穷，法律法规中呈现的“国安保障”性质的媒体角色是必需之举。

         在相关的法律法规当中，媒体是治安保卫的重点设施。其一，广电通信技术关乎人民生活的基本需求，必须予以重点保障；其二，在发生社会冲突或骚乱的情况下，法律法规规定应第一时间警戒媒体单位，防止其被占领或冲撞；其三，在发生自然灾害或其他突发事件的情况下，法律法规规定要第一时间对媒体单位进行戒严保卫，并且在这些单位遭受损害时第一时间予以组织修复；其四，在战争、空袭等紧急状态下，媒体单位也应第一时间转换为国防基础设施，进行警报和信息发布。

      （七）互动性反馈渠道

        与反映政府层面“自上而下”对媒体和社会施加影响时媒体在其中起到“下行”渠道作用的角色不同，互动性的反馈渠道角色反映了社会“自下而上”地通过媒体对政府施加影响的过程，媒体在其中扮演的是“上行”渠道角色。

         在民众的信息反馈过程中，政府通过媒体渠道作出三种行为：发现问题、收集意见和回应诉求。首先，媒体反映民众在生活中遇到的问题，政府以此为依据来调整施政过程，以解决问题为目的。其次，媒体收集公众意见，并将之呈现在公共平台上，政府通过浏览意见来了解民情民意，以掌握舆论情况为目的。最后，政府解决了民众反馈的问题之后，通过媒体展示行政的流程和进度，以回应诉求为目的，对人民负责。例如，《重大行政决策程序暂行条例》第十五条规定：“决策事项向社会公开征求意见的，决策承办单位应当通过政府网站、政务新媒体以及报刊、广播、电视等便于社会公众知晓的途径，公布决策草案及其说明等材料，明确提出意见的方式和期限。公开征求意见的期限一般不少于 30 日；因情况紧急等原因需要缩短期限的，公开征求意见时应当予以说明。”

       （八）商业性信息平台

          法律法规中的“商业性信息平台”主要指向互联网媒体形态，并区分了在两种情形下的平台权责。

          在第一种情形中，互联网主要用于信息登载。法律法规对使用者的限制较多。法律法规要求使用者（包括个人、企业和其他社会组织）使用互联网时需要注明特定信息，及时澄清不实信息，并禁止其使用媒体平台传播损害弱势群体合法权益的信息，否则须承担相应的法律责任。同时，法律法规对互联网传播的著作权和网络信息传播权也作出了相应保障，并且在侵权行为发生且互联网经营主体不存在过失的情况下，保障互联网经营主体的免责权利。因此，在这种情形中，网络平台承担的责任仅是维护著作权、信息传播权等个人合法权利并负责监管平台信息，管控有害信息的传播扩散。在第二种情形中，互联网平台用于营利，此时法律法规对平台的限制增多，要求平台建立相应的信息发布审查、网络信息安全保密投诉和举报制度，要求平台对信息内容进行监管审查并标注搜索结果中的商业信息。

      （九）社会性孵化空间

        媒体营造的信息空间正在成为新兴社会组织、社会主体的孵化器，这一角色在法律法规中尽管较为少见，但不可忽视，且成为实现媒体社会功能的新增长点。媒体承担了对多样性、基层性、自发性的社会治理主体的培育责任。在城市中，媒体应用于物业管理和社区治理，协助培养城市“新业主”。例如，《河南省物业管理条例（2021修正）》对于互联网和新媒体使用与物业管理之间的关系作出了规定。该条例规定，要将新媒体运用到物业服务业主的过程当中，推动互联网助力物业管理。在技术创新和基层治理相结合的尝试之中，业主能够更好地参与公共事务，也能够更好地实现邻里互助。

         农村则通过使用村务媒体来推动农村的基层民主建设，加强村民自治的社会力量，培育“新村民”。例如，《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法（2020修正）》规定了村务公开的形式，其中既包括传统的村务公开栏和民主听证会，也出现了大众媒体即村务广播。实践表明，更好地利用各类农村媒体特别是新媒体，可以加强新的农村治理主体的培育。

         另外，媒体也是公益社会组织的培育场所，社会主体可以通过媒体平台孵化形成社会互帮互助的组织力量。例如，媒体被作为民间慈善募捐的信息发布平台，《中华人民共和国慈善法》规定开展公开募捐，可以通过广播、电视、报刊、互联网等媒体发布募捐信息。

          三、中国媒体角色的认知

          通过上述对中国特色社会主义法律体系中涉及媒体内容的分析，一个较为完整、清晰的中国媒体角色图谱得以呈现。在这个角色图谱中，政治和社会领域中的不同主体要求媒体发挥特定的功能，媒体根据多主体的要求扮演着多种角色。

         这一角色图谱的合理性在于，它脱胎于中国特色社会主义法律体系的文本之中。由于这些文本具有权威性、确定性、强制性和普遍性，是不同主体所接受和共识的内容，因此，法律体系中所呈现的媒体角色是稳定的、清晰的、整体性的。在媒体整体性角色的基础上进一步展开分类讨论，可以发现不同领域的法律法规对媒体角色的呈现并不一致，媒体内部和外部领域的关注点同样存在差异。那么，媒体内部和外部领域认知的差异，又会对媒体角色形成产生怎样的影响？

         在“他者”视角下，媒体系统外部往往将媒体行业视为整体，重点关注媒体在不同领域所具有的社会功能和整体作用。媒体在其中扮演的角色多呈现被动性、工具性、平台性；在“自我”认知中，媒体行业内部重点关注媒体的实务操作、行业管理，以及媒体系统和其他行政系统、社会系统的分工关系，聚焦于形成有序、高效的媒体管理方式。事实上，不同视角带来不同的媒体角色认知，对不同性质的媒体也应有不同的管理尺度。

         那么，各类媒体的管理尺度以怎样的原则为依据？从理论分析上看，要坚持马克思主义新闻观的基本原理；从政策实践上看，可以进一步将媒体区分为政治领域主体和经济领域主体，便能寻求到对媒体角色认知的完整性。

         从政治领域视角出发，在当代社会中，媒体是国家治理体系现代化的重要组成部分，而且这种重要性日益显著。当治理目标外化于媒体系统时，媒体就成为国家治理体系中的治理工具，服务于国家和社会需要，承担强制性、公益性的义务。媒体的功能是在与社会领域互动中实现的，但不能忽视的是，这种互动关系的起点是扎根于政治领域的。媒体在政府支持下，反馈民情民意，进行社会监督，在社会范畴之中培育具有主体性的力量，来协助保障社会层面的稳定和有序。为此，要对媒体的政治属性有着清晰把握，媒体作为政治体系的组成部分，具有鲜明的工具性特征，治理目标要内化于媒体系统以此建立内部有效的媒体管理秩序，而媒体通过对自身系统的内部管理与外部功能实现达成一致性。

         从经济领域视角出发，媒体是社会主义市场经济体系的重要组成部分。当媒体主要承担经济功能时，媒体的作用是通过信息传播促进经济的发展与文化的繁荣，对媒体系统的管理应更加符合市场规则与行业主体培育的目标。比如，对于中国出版行业来说，重要的是做大做强中国的出版行业，特别是打造有国际竞争力的出版传媒企业。在传统媒体行业中，虽然法律法规通过限制准入和把控内容分发渠道使媒体产品免受复杂的利益相关方的干扰，媒体受限较多；但在市场化的进程中，媒体所有制和行业准入规则不断产生新的突破，进行新的尝试，这使媒体产品获得了更多的发展可能性。而在新媒体领域中，媒体行政法规主要对平台使用者进行约束，媒体平台的权利和责任不在于内容生产而在于内容把关，同时行政法规对标市场主体给予媒体平台相应的商业发展空间，也提出了相应的商业限制。在“他者”视角之下，承担经济功能的媒体并未被施加过多的强制性义务，明确以社会效益为先、实现社会效益和经济效益相统一。“他者”视角与“自我”视角在“市场化媒体承担有限度的公益性责任”这一共识上达成一致，使得媒体角色的认知愈发清晰而稳定。

       注释：略。作者：胡钰，清华大学新闻与传播学院教授，博士生导师；赵晋乙，清华大学新闻与传播学院博士研究生。

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