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信法研究丨基于金融认知视角的乡村信用法治体系构建
来源:信监官教育培训考试网丨信监官网  时间:2022-11-7 发布人:admin

信法研究丨基于金融认知视角的乡村信用法治体系构建

      【摘要】乡村信用问题是关系乡村社会发展以及乡村振兴的重要问题。乡村信用法治体系则是社会信用体系的重要组成部分,健全的乡村信用法治体系能够推动乡村有效治理、乡村产业发展和乡村社会的全面进步。我国乡村信用建设还存在理想与现实的差距,在乡村振兴背景之下,构建什么样的乡村信用法治体系基于我们作出的价值选择。当今数字技术的发展使数据成为信用体系建设的核心要素,故需顺应社会变革,把握信用背后的金融应用,加快构建与社会发展相适应的乡村信用法治体系。

      【关键词】乡村信用信息合规数据金融应用乡村信用法治体系是社会信用体系的重要组成部分,良好的乡村信用法治体系能推动乡村有效治理、乡村产业发展和乡村社会的全面进步。推动乡村信用法治体系建设,就是要不断推动帕累托改进(Pareto Improvement),促进乡村社会的良好运行,让乡村社会趋近于帕累托最优。从金融角度理解,金融的核心是缔约交易,终极本质是人与人之间的信用关系。作为乡村金融的重要组成部分,乡村信用法治体系是金融服务乡村振兴的重要制度基础,是衡量一个地方乡村金融生态的重要指标。我们究竟需要什么样的乡村信用法治体系,这既是一种价值判断,也是一种路径选择。

        乡村信用法治建设的现实差距

  乡村信用法治问题是关系乡村社会发展以及乡村振兴的重要问题。党中央高度重视乡村信用体系建设,2020~2022年的中央一号文件中明确指出:“鼓励地方政府开展县域农户、中小企业信用等级评价”,“支持市县构建域内共享的涉农信用信息数据库,用3年时间基本建成比较完善的新型农业经营主体信用体系”,“深入开展农村信用体系建设,发展农户信用贷款”。《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》要求,积极推进农村信用体系建设;《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》中要求,充分发挥全国信用信息共享平台和金融信用信息基础数据库的作用,探索开发新型信用类金融支农产品和服务;《“十四五”推进农业农村现代化规划》中明确提出,通过涉农信用信息数据库建设,在“十四五”期间基本建成新型农业经营主体信用体系。

         在国家制度建设层面,多年前已经开始着手顶层制度设计和相应的基础设施建设,如由中国人民银行牵头建设的征信系统,通过采集、整理、加工企业和个人的基本信息、信贷信息及反映其信用状况的其他信息,依法向放贷机构、社会公众提供信用报告查询等征信服务。到2020年,累计为近1.9亿农户建立信用档案,其中开展信用评定的农户为1.33亿户。

         但也应该看到理想的制度设计与预期效果之间仍有距离,我国乡村信用法治体系建设在认知、建设、应用等方面同预期之间仍然存在一定差距。

         认识的差距。诺贝尔和平奖获得者、孟加拉国经济学家穆罕默德·尤努斯,创办了孟加拉乡村银行(也译作格莱珉银行),被誉为穷人的银行家。其基于乡村穷人的信用基本逻辑,基于互信、责任、参与及创造力而设计的信贷制度,不要求抵押,也不要求担保,为穷人提供小额贷款,彻底颠覆了“穷人缺乏信用”“无恒产者无恒言”“贷大不贷小”的传统银行经营观念。我国乡村并不缺乏信用,但目前一些商业性乡村金融服务仍然习惯性遵循商业化、城市化的模式和传统做法,“是以假设信用欠缺为起点,为了资金安全,只将资金贷给有担保、有抵押的客户。农民无担保、无抵押,很难从金融机构贷到款”。这就用抵押制度否定了信用文化的力量。因此,需要提高认识,认识到农民是有信用的,只是现实中一些银行等金融部门缺乏发现农民信用的方法、手段、路径。2008年,格莱珉银行美国分行落地纽约,在当年金融危机爆发的背景下,其在美国的贷款回收率超过99%。脱贫攻坚战略实施以来,我国扶贫小额信贷累计发放7100多亿元,这些款项有力支持脱贫攻坚战取得全面胜利。

         建设的差距。信用建立在乡村经济社会发展现实水平的基础之上,与乡村社会的全面发展成正相关。信用建设是以信任为前提,以良好的信任关系为基础,通过交往进行的理性选择,也是以诚实守信为要求,主动而为建立起来的。当信任成为社会关系中人们的共同选择,具备适当的社会条件和环境作用,就能确定为基本价值取向,转化为一种普遍的社会倾向与文化共识。信用建设的重心是弘扬守信践约的主流文化,把对失信行为的社会惩戒作为信用建设的重要补充,净化信任文化的社会条件和环境。金融的本质是信用,农村的信用、农民的信用就是可以交换金融资源的可变现资产,是现代技术条件下更加可靠的金融资产,是乡村金融制度设计的起点。但是现实中仍然存在以传统思维开展信用建设的问题,没有关注当下乡村信用形成机制以及内在结构的变化。如果把信用体系建设当成社会管理的一项日常工作,就容易成为脱离实际、束之高阁的制度摆设。

         应用的差距。加强乡村信用法治体系建设,国家层面出台过很多政策,如2022年中国人民银行提出:“积极推进新型农业经营主体信用评价,加快建设新型农业经营主体信用体系。探索开展信用救助,创新信用评价合规结果运用。”中国银保监会提出:“积极推动地方政府构建新型农业经营主体信息共享机制。银行机构要充分运用各级农业农村部门定期更新发布的农民合作社示范社、示范家庭农场、规模养殖场和农业产业化龙头企业、农业社会化服务组织名单,积极发展面向新型农业经营主体的首贷、信用贷。”很多地方党委政府主动实践,例如,2016年,湖北省即下发了《关于全面推进湖北省农村信用体系建设的指导意见》。但就普遍而言,乡村还没有建立稳定的信用应用场景和应用机制。信用与金融是相通的,信用的核心在于金融的应用。从2009年央行印发《中国人民银行关于推进农村信用体系建设工作的指导意见》算起,以金融应用为核心的农村信用体系建设至今已经十几年了,但目前在乡村还没有形成一个信用建设、评价、应用的成熟机制,各项支农惠农金融政策的出台,都是建立在普遍意义的抵押担保文化之上。因此,亟待建立一种激励应用机制,积极推进乡村信用法治体系建设并使之成为一项基本社会制度追求和信用建设的主流文化,为守信者创造更多的社会合作机会,鼓励更多的人崇尚乡村信用和创造乡村信用。

         乡村信用法治建设的价值选择

         信用的约束:道德与规制。信用对乡村社会中人的约束究竟是基于道德还是基于规制?既然建立在人际关系规范下的信任,是乡村社会的秩序基础,那么秩序维护的基本力量还是来源于规制。《乡村振兴促进法》第三十条要求在乡村积极提倡诚实守信,第四十一条规定:“建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系,建设充满活力、和谐有序的善治乡村”。不过“一定量的自律是必要的,但不是要替代法律,而是作为法律所不能及范畴的一种补充措施,是一种超越法律的理念”,这就是道德在信用建设中所起的作用。现实中,规制若没有传统道德因素的影响,往往不仅不能达到应有效果,甚至还会产生反作用。传统乡村金融交易中,抵押文化是支撑金融制度的内核。“农村土地经营权”、“农村住房财产权”的抵押放行,一方面是政策及法律对这种抵押制度的许可与创新,另一方面也是基于乡村无信用的制度假设。金融不信任乡村,乡村接触不了金融,乡村社会进入无解的二元悖论。如何将道德的软约束与必需的规制结合起来,是对信用的理论与实践的考验。信用建立在普遍意义的道德之上,而信用体系的建设需要规制的约束与界定。

        信用的产生:他律与自觉。信用自觉,是指在乡村的熟人社会内部,基于人伦的信任及亲情、血缘的社会纽带,对于守信践约高度自我约束的主观态度。以信用为纽带,用潜移默化的非正式规则和借钱还钱的朴素主流价值态度,推动农村社会中普遍的熟人借贷和友情借贷。而成熟稳定的乡村社会结构的显著标志,一定是守信自觉与金融自治。但是,随着乡村社区的不断延展,“熟人社会”不断与外界交往,信用的自觉是不够的。信用体系对于经济治理体系、社会治理体系都具有特殊价值。即使是在乡村社会的内部,这种信用是自然朴素的,同时也是脆弱的和经不住利益诱惑的。特别是城乡融合发展冲破了乡村社区的封闭,在外界的影响下,信用状况容易变形,这就需要信用的制度化规范化建设,需要规制做保障。对于长期从事农业生产与外界交往较少的农民而言,信用状况是隐性的,就需要对其显性化,甚至需要社会的增信机制。因此,从实践看,增信与他律的信用培育是必需的。

        信用的功用:激励与惩罚。信用的功用或者说社会价值在于,通过信用体系的制度创设,让信用的具备与否一目了然,并让失信者承担相应的社会后果。这个制度设计的核心取决于社会对信用的价值选择,是以让不讲信用的人受到社会的消极评价并承担由此带来的后果为主,还是通过正向激励让人们尝到讲信用的甜头,更多地去守信践约,形成良性互动机制,抑或是两者兼有?

      《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“加强社会诚信建设,健全公民和组织守法信用记录,完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制”。为加快乡村信用建设速度,在开始阶段,更要形成惩戒大于褒奖的态势。近期,中央各有关部门共同出台一系列联合惩戒措施,大力推进失信联合惩戒工作,“确保‘过惩相当’。按照合法、关联、比例原则,依照失信惩戒措施清单,根据失信行为的性质和严重程度,采取轻重适度的惩戒措施,防止小过重惩。”此外,从中国银保监会系列政策制度中可以看出,金融监管对信用的基本态度主要是把信用建设建立在惩戒追责的基础之上,体现了对失信行为的惩戒思想。但全面推进乡村振兴,乡村金融需要发展与之相适应的信用体系,更需要善用信用的激励功能去推动乡村信用文化建设。建立在单纯失信惩戒主义基础之上的信用体系,客观上容易把乡村中越来越多的人排斥在乡村金融体系之外。社会信用建设需要制度的引领、规范与保障,制度建设是决定信用社会建设成败的关键。在乡村,为村民、村企全面建立信用档案,记录信用动态现状,通过科技手段为他们的信用精准画像,构建一整套的长效机制,才能引导人们普遍尊崇并自觉守信。

         信用的构建:文化与技术。千百年来,农民与农民之间,特别是在传统社区以内,即使没有法律干预,也往往能保持有效的信用约束,这是乡村社区有效的治理传统,也是村民之间固有的习俗与文化,是维持乡村社会结构的基本力量。但文化是非显性的,社会的发展进步使得乡村社区需要对外交往,若信用没有一个准确的表达方式,农民之间以及农民对外交往特别是经济上的交往交易就会存在困难,因此信用需要显性的外在表达形式,而且这种形式应是客观理性的,因为口头或者主观的信用评价不能令人信服。

         商业银行在乡村衡量信用的方式是按基本信息、信用信息、生产经营信息、行为信息、资产负债信息、个性化信息这七大维度构建农户信贷授信模型。该方式存在的问题是在农村,农民、合作社、中小企业等很难建立规范的会计报表及正式的账务体系,以会计报表数据分析评估乡村农民、企业的经济实力及偿债能力往往无法实现。真实反映乡村主体的信用现状,最终还是要靠一套规范的信用评价体系来反映技术规则、方式方法和流程等,现代技术的发展,让数字、数据成为信用显性表达的基本工具。数字乡村建设有利于赋能乡村公共服务,也为准确评价乡村信用带来可能。数据对于乡村振兴金融服务极具价值,是乡村信用评价体系最为重要的底层支撑与技术内核。

         乡村信用法治体系的构建思考

      2021年,中央一号文件明确提出:“支持市县构建域内共享的涉农信用信息数据库,用3年时间基本建成比较完善的新型农业经营主体信用体系。”乡村信用体系建设是乡村振兴主题之下重要的体制机制建设,涉及对地方乡村社会发展的全面评价,是各地党委政府重要的农村工作内容,必须坚持党委领导、政府主导、社会各方参与。

        乡村信用法治建设的制度表达——信息数据合规。乡村信用法治体系的构建直接影响乡村社会发展的效益效率。过去在乡村开展的“信用村、信用户”评比工作是建立在传统的乡村管理基础之上,没有科学化、制度化、法治化、标准化、可视化、国际化的信用评价指标体系,也缺乏有效的科技手段,信用评价呈现存在主观性、随意性的倾向。理想的状态下,信用状况应该是数字化表达、动态化管理、权威性认定、制度化应用的结合,当前运用数据工具技术是表达乡村信用的理想、现实而又便捷的选择。对于金融来说,基于数据可以设立这样的目标与逻辑,乡村主体也即信用主体生产数据,社会、行业有效整合数据,政府管理数据,金融应用数据,最终让乡村的信用变现为发展产业的有效资产和金融交易的有效对价。

        加强信用信息合规的工作,是信用法治建设的前提。首先,应当科学合理地建立当地信息采集指标体系。这个指标体系的维度设定十分重要,应根据当地乡村经济社会的特点以及农民和其他涉农经营主体的现实表现,因地制宜、科学合理地设计信息收集项目。在生产维度,围绕农户及新型农业经营主体的登记注册信息、经营信息、生产资料、生产销售、生产补贴等要素进行信息收集;在生活维度,收集包括水、电、煤、电信等使用、欠费信息,以及农户医保、社保、补贴等信息;在日常社交维度,收集邻里关系、家庭关系、不良嗜好以及评先评优、行政处罚信息等;在金融维度,收集包括投保种类、保险金额、参保时间等参保信息和授信(贷款)信息等。这些信息数据基本能真实反映出乡村主体的信用状况,范围越全面,数据越有用,应用越准确。其次,应在政府统筹下,强化信息数据的初始采集与积累。按照“必要性兼顾采集可持续性”的思路,深入调研掌握当地公共信用信息服务平台主管部门、农村网格化管理部门、工商管理部门、新型农业经营主体主管部门、扶贫办等职能部门和涉农金融机构信息系统保存的农村经济主体信用信息状况。对照前述信息采集指标体系,按照“批量采集为主,手工采集为辅”的思路,明确相关部门、单位的职责分工,建立信息采集、共享和更新长效机制。随着智能手机在农村的推广使用和移动互联网的普及,移动互联网技术、分布式记账技术、平台直连等手段,为全面构建与金融应用相对接的乡村信用体系提供了可能。早在2016年,湖北省在推进农村信用体系建设工作中,也是把数据、信息作为信用建设的基本工具,提出搭建以“数据库+网络”为核心的农村经济主体信用信息平台,有效整合相关各方的信息资源和提供服务的整体思路。最后,应充分整合现有的人民银行金融网间互联平台、农村网格化专用网络、政府电子政务网等网络资源,根据相关各方现有的网络连接状况,选择安全便捷的信息传输网络,实现农村经济主体信用信息服务平台与相关部门、单位信息系统的互联互通、信息共享。

         乡村信用法治建设的机制重点——金融应用。戈志武认为,乡村信用法治体系是包含农村经济主体、信用基础制度、信用标准、信用合规、联合奖惩机制、金融交易等在内的有机系统。谢立敏认为,乡村信用体系是对相关法律主体、经济主体间的信用关系、管理模式等方面进行明确规定的有机系统,是乡村地区开展金融活动、维护正常交易秩序的基本保障。也有人认为,乡村信用法治体系是金融机构、借贷双方以及农村基层政府三者间相互关联、相互影响的金融环境。依照信用的金融逻辑,乡村信用法治体系实质是一套包含了乡村信用法律和规章制度、政府主体、自律性组织、经济主体、信用工具、征信规范标准、信用普及教育、信用惩戒和修复等要素在内的,相互联系、相互影响、相互作用的金融系统。

        信用法治体系建设是乡村振兴中的焦点,更是乡村金融中的难点。简单地把城市和工商业信用体系建设的经验逻辑推广到农业农村,解决不了诸多现实问题。金融的本质是信用,信用的关键是信息,信息的关键是合规。农民组织化后,更容易成规模地获取农民生产、生活等社会信息,缓解农民与银行之间信息不对称的状况,有助于提升农民的信用评价与应用,同时提升银行控制风险的能力。构建良好的乡村信用体系,金融部门才能更好地识别服务对象,精准创设服务产品,有效防范乡村金融风险。因此,应建立以金融应用为重点的信用机制。

         一是要重视金融对乡村信用法治体系建设的促进功能。健全的信用体系是乡村金融发展的重要保障,同时乡村金融的进一步发展,也为加速构建与之相适应的乡村信用体系提供目标、动力和牵引。党的十八大以来,金融监管部门高度重视推动金融服务乡村信用体系建设工作,出台了十几项信用体系建设相关的专门文件,通过客观评价、政府增信、建立政府风险补偿机制等手段,在政府主导的信用区域、信用村户创建活动中,提升金融的意识和能力,发挥信用信息服务农村经济主体的融资功能。强化部门间信息互联互通,发挥数据信息整合协同的价值,构建守信联合激励和失信联合惩戒机制,不断提高农村地区各类经济主体在金融应用中的信用意识,优化农村金融生态环境。

        二是要强化信用评价结果的金融应用。信用合规应用是乡村信用法治体系中最核心的步骤,没有兑现以金融资源为主要内容的变现机制,不能体现守信激励和失信惩戒的价值取向与社会期待,信用体系将如同空中楼阁。金融部门要关注农户信用的培育和激励,建立科学有效的农户信用评价方法,把农户信用评价结果与农户贷款审核和管理相结合,促进农户的信用建设,强化农户的信用约束。对“信用户”“信用村”“信用企业”“信用乡镇”“信用县”等信用评价合规结果,实行差别化兑现政策。通过不同的金融政策措施,使守信者得到实惠,失信者受到有效制约,使诚信成为乡村普遍认同并自觉遵循的价值追求和行为准则。综上所述,涉农金融信息化发展水平决定了金融供给,如果说信用法治体系建设是优化乡村金融生态的必由之路,那么乡村金融的发展也促进了乡村信用法治体系的构建。

         注:本文来源于《人民论坛·学术前沿》10月上,作者:李燕,西南政法大学民商法学院教授、博导,营商环境与社会信用研究院院长。

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