习近平法治思想中的政法理论述要

黄文艺（中国人民大学法学院教授）

      【摘要】习近平总书记科学回答了新时代政法工作的一系列重大理论和实践问题，提出了一系列原创性新理念新思想新战略，创立了科学化、体系化的新时代政法理论，标志着我们党的政法理论实现了历史性飞跃。新时代政法理论是由党的绝对领导、平安中国建设、法治中国建设、维护国家政治安全、推进社会治理现代化、促进社会公平正义、服务经济社会发展、全面深化政法改革、政法队伍建设等方面的新范畴新命题构成，是对马克思主义国家与法理论的创造性发展，引领新时代政法工作发生历史性变革、取得历史性成就。

       【关键词】习近平法治思想；政法理论；平安中国；法治中国；政法改革

         目录

          一、党的绝对领导论

          二、平安中国建设论

          三、法治中国建设论

          四、维护国家政治安全论

          五、社会治理现代化论

          六、促进社会公平正义论

          七、服务经济社会发展论

          八、全面深化政法改革论

          九、政法队伍建设论

         政法体制是中国法治体制的重要组成部分，政法系统是中国法治建设的重要力量。党的十八大以来，习近平总书记在领导新时代政法工作谋新篇、开新局的实践中，以马克思主义政治家、理论家敏锐的洞察力、深刻的判断力、独特的创造力，科学回答了政法工作的一系列重大理论和实践问题，提出了一系列原创性新理念新思想新战略，创立了科学化、体系化的新时代政法理论，标志着我们党的政法理论实现了历史性飞跃。新时代政法理论是习近平法治思想体系的重要板块，是对马克思主义国家与法理论的创造性发展，有力推进了政法工作体系和工作能力现代化进程。

         一、党的绝对领导论

         政法机关是人民民主专政的国家政权机关，承担着专政职能、管理职能、服务职能，事关国家政治安全、社会安定有序、人民安居乐业。由政法机关的性质和职能所决定，政法工作必须坚持党的绝对领导。习近平总书记在2019年中央政法工作会议上提出，“坚持党对政法工作的绝对领导”。[1]早在2014年中央政法工作会议上，习近平总书记就强调：“在坚持党对政法工作的领导这样的大是大非面前，一定要保持政治清醒和政治自觉，任何时候任何情况下都不能有丝毫动摇。”[2]2019年党中央制定的《中国共产党政法工作条例》（以下简称《政法工作条例》）第1条开宗明义地提出，坚持和加强党对政法工作的绝对领导。

党对政法工作的绝对领导主要体现为党中央的绝对领导、地方党委的领导、党委政法委的领导、政法机关党组(党委)的领导。《政法工作条例》构建起了以党中央为中枢、各级党委总揽全局、党委政法委归口管理、政法机关党组（党委）主管主抓的政法工作领导体系。其中，党委政法委是党委领导和管理政法工作的职能部门，是实现党对政法工作领导的重要组织形式。“一些人把矛头对准党委政法委，要求取消党委政法委，就是想取消党对政法工作领导的制度。……党委政法委要带头在宪法法律范围内活动，善于运用法治思维和法治方式领导政法工作，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥重要作用。”[3]“各级党委政法委要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，健全完善政治督察、综治督导、执法监督、纪律作风督查巡查等制度机制。”[4]政法机关党组织的领导是党的领导的重要形式。“政法机关党组织要建立健全重大事项向党委报告制度、在执法司法中发挥政治核心作用制度、党组(党委)成员依照工作程序参与重要业务和重要决策制度，确保政法工作沿着正确方向前进。”[5]

党对政法工作的绝对领导主要是管方向、管政策、管原则、管干部。习近平总书记在2014年中央政法工作会议上指出了党的领导上出现的“无为而治”和“越俎代庖”两种倾向。“我们一些领导干部对怎么坚持党对政法工作的领导认识不清、把握不准，有的该管的不敢管、不会管，怕人家说以权压法、以言代法；有的对政法部门职责范围内的事情管得过多过细，管了一些不该管、管不好的具体业务工作；有的甚至为了一己私利，插手和干预司法个案。”[6]习近平总书记明确提出了党的绝对领导的三项原则：一是议大事、抓大事、谋全局。具体要管方向、管政策、管原则、管干部，加强政治领导、思想领导、组织领导。二是保证执法、支持司法。“各级党组织和领导干部要支持政法单位开展工作，支持司法机关依法独立公正行使职权。”[7]三是不替代、不干预。党对政法工作的领导“不是包办具体事务，不要越俎代庖，领导干部更不能借党对政法工作的领导之名对司法机关工作进行不当干预”[8]。“对来自群众反映政法机关执法办案中存在问题的举告，党政领导干部可以依法按程序批转，但不得提出倾向性意见，更不能替政法机关拍板定案。”[9]

二、平安中国建设论

 保一方平安是自古以来中国人对政府职能的最朴素认知。2013年习近平总书记在对政法工作作出指示时首次提出“平安中国”概念，并把推进平安中国建设确立为政法工作的重要使命。习近平总书记反复强调：“平安是老百姓解决温饱后的第一需求，是极重要的民生，也是最基本的发展环境。”[10]“国泰民安是人民群众最基本、最普遍的愿望。”[11]“平安中国”概念具有深厚的民族文化基因和大众心理基础，是对传统的“天下太平”理想的现代表达，是对亘古不变的国泰民安期盼的理论表达。这里所说的平安中国，是指政治安全防线稳固、矛盾纠纷有效化解、违法犯罪有效遏制、灾害事故有效防范、社会心态理性平和、人民群众安居乐业的平安和谐状态。[12]在国家治理体系中，政法系统最重要的公共职能就是建设平安中国，促进国家长治久安、社会安定有序、人民安居乐业。

在处理各类矛盾上，政法机关承担着正确区分和处理两类不同性质的矛盾，依法打击孤立极少数、团结教育挽救大多数，最大限度扩大教育面、缩小打击面、减少对立面的重要职责。“对人民内部矛盾，要善于运用法治、民主、协商的办法进行处理。对敌我矛盾，既要旗帜鲜明、敢于斗争，稳准狠打击敌人、震慑犯罪，防止养痈遗患，又要讲究谋略、巧于斗争，有效争取舆论、赢得人心，防止授人以柄。”[13]在解决人民内部矛盾上，要正确处理好维权和维稳的关系，通过依法维权实现有效维稳。“从人民内部和社会一般意义上说，维权是维稳的基础，维稳的实质是维权。人心安定，社会才能稳定。对涉及维权的维稳问题，首先要把群众合理合法的利益诉求解决好。单纯维稳，不解决利益问题，那是本末倒置，最后也难以稳定下来。”[14]“要完善和落实维护群众合法权益的体制机制，完善和落实社会稳定风险评估机制，预防和减少利益冲突。”[15]

        在维护社会安宁上，政法机关承担着构建社会治安防控体系、有效打击违法犯罪、保障人民生命财产安全的重要职责。在社会治安防控体系上，“健全完善立体化社会治安防控体系，加强对社会舆情、治安动态、热点敏感问题的分析研判，及时发现苗头性、倾向性问题，有效防范化解管控各种风险，确保人民生命财产安全”[16]。在违法犯罪专项打击整治上，“对暴恐分子、黑恶势力、邪教组织、偷拐骗抢、黄赌毒等严重危害人民群众生命财产安全的犯罪分子，要开展专项行动，重拳出击，形成强大震慑、警示效应。”[17]要继续依法打击破坏社会秩序的违法犯罪行为，特别是要推动扫黑除恶常态化，持之以恒、坚定不移打击黑恶势力及其保护伞，让城乡更安宁、群众更安乐。在违法犯罪源头防范上，“加强对学校、医院、人流密集场所等重点区域的防控”[18]，“对严重精神障碍患者、扬言报复社会人员等重点人群，对枪支弹药、易燃易爆等重点物品，要强化治理和管理”[19]。

         在防范化解社会纠纷上，政法机关承担着构建多元化纠纷解决体系、引导纠纷分类分道分流化解、维护社会和谐稳定的职责。党的十九届四中全会提出，要完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。在民间性纠纷解决上，“要发挥人民调解、商事仲裁等多元化纠纷解决机制的作用，加强法律援助、司法救助等工作，通过社会力量和基层组织解决民事纠纷”[20]。在行政性纠纷解决上，“要研究建立健全行政纠纷解决体系，推动构建行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼有机衔接的纠纷解决机制”[21]。在诉讼性纠纷解决上，要全面深化司法体制改革，构建多元化、立体化诉讼程序体系，提高诉讼公正性、公信力。

         在推动社会移风易俗上，政法机关承担着大力弘扬社会主义核心价值观、健全诚信守法激励机制、引导社会成员崇德向善的重要职责。社会治理的难点是人心治理，即引导社会成员向上向善。习近平总书记指出：“要大力弘扬社会主义核心价值观，加强思想教育、道德教化，改进见义勇为英雄模范评选表彰工作，让全社会充满正气、正义。”[22]“要坚持严格执法，弘扬真善美、打击假恶丑。要坚持公正司法，发挥司法断案惩恶扬善功能。”[23]“要健全社会心理服务体系和疏导机制、危机干预机制，塑造自尊自信、理性平和、亲善友爱的社会心态。”[24]

          三、法治中国建设论

         2013年习近平总书记在对政法工作作出指示时首次提出“法治中国”范畴，并把推进法治中国建设确立为政法工作的重要使命。2020年中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025 年）》明确提出了法治中国建设的总体目标和基本内涵：“建设法治中国，应当实现法律规范科学完备统一，执法司法公正高效权威，权力运行受到有效制约监督，人民合法权益得到充分尊重保障，法治信仰普遍确立，法治国家、法治政府、法治社会全面建成。”政法系统是法治中国建设的主力军。特别是2018年党和国家机构改革后，随着司法行政部门的重组和党委法治建设议事决策协调机构办公室设在司法行政部门，政法工作已涉及法治国家、法治政府、法治社会各领域，贯穿于立法、执法、司法、守法全过程。这意味着，政法系统承担着统筹协调法治建设、推进行政立法、建设法治政府、推进公正司法、建设法治社会等重要职责，在建设良法善治的法治中国上肩负重要使命。

        在统筹协调法治建设上，设在司法行政部门的党委法治建设议事决策协调机构办公室，承担着本地区法治建设的组织协调、政策研究、督促检查等职责。为正确处理好党委法治建设议事决策协调机构和党委政法委的关系，该办公室负责人一般由同级党委政法委书记兼任。在谈到中央全面依法治国委员会办公室的职责时，习近平总书记指出，“办公室要加强对工作的协调、督促、检查、推动”[25]。2019年中办、国办印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》明确了中央全面依法治国委员会办公室和地方各级党委法治建设议事协调机构办公室组织开展法治政府建设与责任落实情况督察的职责。

         在推进行政立法上，市级以上司法行政机关承担着行政立法协调、法律法规规章草案起草、法规规章备案审查和清理等职责，市级以上公安机关、国家安全机关承担着有关法律法规规章的起草职责。习近平法治思想对如何加强和改进行政立法提出了一系列明确要求。[26]一是健全行政立法的公众参与机制，积极运用新媒体新技术拓宽公众参与渠道，完善立法听证、民意调查机制，切实提高行政立法质量。二是健全行政立法的统筹协调机制，及时协调解决立法分歧和突出问题，防止因个别意见不一致导致立法项目久拖不决，切实提高行政立法效率。[27]三是维护国家法治统一，遵循立法程序、严守立法权限，切实避免越权立法、重复立法、盲目立法，有效防止部门利益和地方保护主义影响。

        在推进法治政府建设上，司法行政机关负责统筹推进法治政府建设、指导和办理行政复议和行政应诉等工作，公安机关、国家安全机关、司法行政机关均承担着行政执法职责。习近平法治思想对政法机关如何坚持严格规范公正文明执法、推进法治政府建设提出了一系列明确要求。关于坚持严格规范公正文明执法，“严格规范公正文明执法是一个整体，要准确把握、全面贯彻，不能畸轻畸重、顾此失彼。执法的最好效果就是让人心服口服。要树立正确法治理念，把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来，坚持以法为据、以理服人、以情感人，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果”[28]。关于推进法治政府建设，主要是健全依法决策机制，加大决策合法性审查力度，深化行政执法体制改革，加强行政执法与刑事司法有机衔接，建立健全行政纠纷解决体系。[29]

        在推进公正司法上，作为国家司法机关的人民法院和人民检察院承担着主体责任，参与刑事诉讼的公安机关、国家安全机关、司法行政机关亦负有重要责任。习近平法治思想对政法机关如何推进公正高效权威司法、提高司法质量效率和公信力提出了一系列明确要求。推进公正司法，就是要健全司法权力分工负责、相互配合、相互制约的制度安排，深化司法体制综合配套改革，严格落实司法责任制，健全司法权力制约监督机制，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，杜绝暗箱操作，坚决遏制司法腐败。推进高效司法，就是要面对诉讼案件的爆炸式增长，加快构建立体化、多元化、精细化的诉讼程序体系，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，提高办案效率。推进权威司法，就是要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制，完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为的法律规定。

        在推进法治社会建设上，司法行政部门负责统筹规划法治社会建设、开展普法宣传、建设公共法律服务体系、指导依法治理工作，其他政法机关在开展法治宣传教育、推进依法治理、引导全民守法上发挥重要作用。习近平法治思想对政法机关如何推进法治社会建设提出了一系列明确要求。在普法宣传上，“要研究法治宣传教育新机制新方法，建设社会主义法治文化，让法治成为全民思维方式和行为习惯”[30]。在推进依法治理上，“要加快实现社会治理法治化，依法防范风险、化解矛盾、维护权益，营造公平、透明、可预期的法治环境”[31]。在建设公共法律服务体系上，“要加快建设覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，统筹研究律师、公证、法律援助、司法鉴定、调解、仲裁等工作改革方案，让人民群众切实感受到法律服务更加便捷”[32]。在引导群众守法上，“要引导全体人民遵守法律，有问题依靠法律来解决，决不能让那种大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决现象蔓延开来……要坚决改变‘违法成本低、守法成本高’的现象，谁违法就要付出比守法更大的代价，甚至是几倍、十几倍、几十倍的代价”[33]。“改变找门路托关系就能通吃、不找门路托关系就寸步难行的现象……逐步改变社会上那种遇事不是找法而是找人的现象。”[34]

          四、维护国家政治安全论

         维护国家安全特别是国家政治安全是政法机关的重要职能。在传统政法话语中，政法机关被比喻为“刀把子”，被定位为专政机关。进入新时代，总体国家安全观的提出，催生了对政法机关专政职能的新诠释，即维护国家政治安全。国家政治安全包括国家主权、政权体系、社会制度、意识形态等方面的安全，在国家安全体系中居于首要地位和最高层次。政法机关通过依法防范和惩治境内外敌对势力的各种渗透颠覆破坏活动，在维护国家政治安全上发挥着至关重要的作用。习近平总书记从总体国家安全观出发，把维护国家政治安全确立为政法工作的首要任务，并深刻论述了政法机关维护国家政治安全的理念思路、政策措施、方法手段。习近平总书记在2017年对政法工作的指示中指出：“要把维护国家政治安全特别是政权安全、制度安全放在第一位，提高对各种矛盾问题预测预警预防能力。”[35]

        习近平总书记立足于世界百年未有之大变局和国内经济社会发展之新局，深刻分析了我国政治安全面临的各种风险挑战，包括颜色革命风险、暴力恐怖风险、意识形态安全风险、网络安全风险等。“当前，各种敌对势力一直企图在我国制造‘颜色革命’， 妄图颠覆中国共产党领导和我国社会主义制度。这是我国政权安全面临的现实危险。”[36]“国际上，西方敌对势力一直把我国发展壮大视为对西方价值观和制度模式的威胁，一刻也没有停止对我国进行意识形态渗透，千方百计利用一些热点难点问题进行炒作，煽动基层群众对党委和政府的不满，挑动党群干群对立情绪，企图把人心搞乱。”[37]“西方反华势力一直妄图利用互联网‘扳倒中国’，多年前有西方政要就声称‘有了互联网，对付中国就有了办法’，‘社会主义国家投入西方怀抱，将从互联网开始’。”[38]正是基于对各类政治安全风险的系统分析，习近平总书记对政法机关维护国家政治安全工作提出了新思路新要求，引领政治安全风险防控工作开辟新局面。

         坚持从源头上防范化解各类政治安全风险。政治安全风险危害性大、破坏性强，必须防患于未然、化解于源头。“对各种敌对势力的渗透、破坏、颠覆活动，要坚决防范和依法打击，决不能让他们起势、成势。”[39]“要高度重视苗头性、倾向性问题，打好主动仗，防患于未然。”[40]政治安全风险与其他安全风险相互关联、相互转化，容易形成交织叠加、交叉感染的“叠加效应”。“要加强对各种风险源的调查研判，提高动态监测、实时预警能力，……力争把风险化解在源头，不让小风险演化为大风险，不让个别风险演化为综合风险，不让局部风险演化为区域性或系统